民国时期教学自由权制度研究

2023-11-26 理论教育版权反馈

【摘要】：西方诸国除在宪法上肯定教学自由为基本权利之外，还辅之以配套的法律规范确保学术自由的贯彻与落实。要想保证教学自由的切实实现，仅靠宪法的规定是远远不够的。民国时期，历届政府十分重视对教育立法工作。据统计，从1912年中华民国诞生，到1927年国民党统一中国，成立南京政府，这一时期民国政府共颁布了340余件重要的教育法规。

教学自由并非无限制，历史传统告诉我们，权利的享有必须以一定的政策或法规作为限制和保障，只有这样学者才能够真正地获得自由。大学作为特殊的社会组织，它的存在必须依赖于社会的政策支持，因为，在强大的外界干预下，仅凭大学的 “大学自治和教授治学”无法阻挡各种干扰，从这种意义上说，大学中的自治，对学术领域内的学术活动、学术事务、学术关系等事务进行管理，不能完全排斥政府、社会等外界因素，而必须得到社会的肯定和支持。“学术自由的长久实现必须由社会公共利益的当然代表——国家政府，用具有普遍社会约束力的法律法规保证其强制实施，任何组织和个人（包括国家政府本身）都必须遵守和维护。”[6]现代社会中，国家的教育法规的健全是教学自由实现的根本保障。

西方诸国除在宪法上肯定教学自由为基本权利之外，还辅之以配套的法律规范确保学术自由的贯彻与落实。如德国不但宪法规定了学术自由作为基本权利受保障，在《高等教育总法》（1976年）更是明确地将研究自由、教学自由、学习自由作为三大学术自由进行保护。除宪法之外，日本不但以《教育基本法》重申 “要尊重学问自由”，而且以《公务员特别条例法》规定大学教师是国家的特殊公务员，其学术自由不因公务员身份受影响。另外，还以《学校教育法》具体规定教授会的地位与权利。[7]在美国，为了切实保障学术自由，1915年成立了 “美国大学教授协会”（AAUP），发表了旨在保护学术自由的 “原则宣言”，提出了两点主张：长期聘任制度与教授会裁判制度，实质上提出了学术自由实现的物质保障问题，即使教授在从事学术研究时无生活之虞。因为学术活动源于一种闲逸的好奇心，唯有可靠的物质保障才能呵护这种好奇心。其后AAUP又先后于1925年、1940年、1970年、1990年发表了一系列的 “原则声明”，建立了一整套学术自由的制度。这些 “原则声明”被美国法院引用，具有了一定的法律效力。

要想保证教学自由的切实实现，仅靠宪法的规定是远远不够的。宪法作为一国根本大法，虽然具有最高的法律效力，但是由于它的宏观指导性、直接适用性不强等特点，决定了它的贯彻落实要靠其他手段来辅助。根据宪法的基本原则，来制定法律、行政法规、地方法规等，是贯彻实施宪法的一个重要手段。当一个国家暂时还未将一项权利上升为宪法权利时，法律的保障也就显得至关重要了，例如日本的《教育基本法》即被视为 “教育宪法”，对日本教育界的作用可见一斑。民国时期，历届政府十分重视对教育立法工作。据统计，从1912年中华民国诞生，到1927年国民党统一中国，成立南京政府，这一时期民国政府共颁布了340余件重要的教育法规。[8]其中很多法规都是规范大学及教学自由的。

辛亥革命后，南京临时政府教育部就废除了清末的教育制度，于1912年先后颁布了《大学令》、《大学规程》、《专门学校令》和《专门学校规程》等专门规范大学的法规，使中国高等学校向近代化迈出了更近的一步。1917年，北洋政府教育部又颁布了《修正大学令》、《国立大学条例》等。

民国时期颁布的高等教育方面的法律法规、行政规章有300余件，比如《专门学校令》（1912年10月22日）、《大学令》（1912年10月24日）、《私立大学规程》（1913年1月16日）、《高等师范学校规程》（1913年2月24日）、《修正大学令》（1917年9月27日）、《大学组织法》、《专科学校组织法》、《大学规程》、《专科学校规程》、《私立学校规程》、《大学研究院暂行组织规程》、《学位授予法》、《师范学校规程》、《教育部学术审议委员会章程》、《大学及独立学院教员聘任待遇暂行办法》、《国立各大学师范学院院务处理办法》、《大学研究所暂行组织规程》、《大学法》、《专科学校法》等。其中尤以教育部1912年10月24日公布的《大学令》、1929年7月26日公布又于1934年4月28日国民政府修正公布的《大学组织法》、1947年的《大学法》、《专科学校》等最具影响力。

1912年颁布的《大学令》是中国现代史上第一部教育行政法规，其中有多处条款都与教学自由有关，如其规定了大学的宗旨是教授高深学术，养成硕学闳材。它还规定大学设立评议会，以各科学长及各科教授互选若干人为委员，并规定了其职权包括：各学科的设置与废止；讲座的种类；大学内部规则；审查大学院生成绩及申请学位者是否合格。此外，大学各科也设教授会，教授会的职权有：学科课程的决定，学生考试事项等。可以说，当时大学的学术权利都掌握在教授们的手中，从法律上看实现了 “教授治校”的制度，这为教学自由的实现提供了重要的制度保障。

1917年教育部颁布的《修正大学令》，废除了各科教授会，规定涉及一科或数科的事项由各科评议员自行议决。它还规定了正教授、教授、讲师等由校长聘任，并呈报教育总长，这样就将教员招聘权掌握在大学校长手中。1924年颁布的《国立大学条例》，其规定国立大学教师分为正教授、教授以及讲师三级，聘任权归属于校长。国立大学设立评议会，由校长、正教授及教授互选若干人组成，负责评议学校内部事务以及各项规章等；还恢复设立了各科、各学系及大学院的教授会，由本学系及大学院的正教授、教授组成，负责课程设置等学术事项。

南京国民政府成立之后，也颁布了多部教育行政法规，以规范大学运行，其中许多条款都涉及 “教学自由”的保障。1929年7月和8月，教育部先后颁布了《大学组织法》与《大学规程》。它们规定了教授、副教授、讲师及助教均由院长协商并请校长聘任，从而将聘任权集中到了校长手中；取消了评议会，改设校务会议，以全体教授、副教授所选出的代表若干人及校长、各学院院长、各系主任组织而成，校长为主席。这样就增加了大学管理的行政法色彩，“教授治校”权受到了限制，这无疑不利于教学自由的实现。

1929年，教育部还公布了《私立学校规程》，首次对私立学校的设立、董事会的组织及职权作了详细规定。其中最值得注意的是，该规程规定 “关于学校行政，由校董事会选任校长或院长完全负责，校董事会不得直接参与。所选的校长或院长应征得主管教育行政机关的认可，如校长或院长失职，该董事会可随时改选之。该规程第19条第3项还规定 “主管教育行政机关如认为校董事会所选任的校长或院长不称职时，可以命令校董事会另选之，另选仍不称职，得由主管教育行政机关暂时任命。校董事会发生纠纷以致停顿时，得由主管教育行政机关令其限期改组”。这标志着南京国民政府对私立大学行政干涉的加强。

1948年，国民政府颁布的《大学法》，沿袭了大学组织法的规定，并作出了一些修正：（1）明确规定 “大学依中华民国宪法第158条之规定，以研究高深学术，养成专门人才为宗旨”，为大学的设立宗旨提供了宪法上的依据。这在客观上为教学自由的实行提供了价值支撑。（2）将国、省、市立大学校长规定为兼任行政官员，私立大学则由董事会聘任，呈报教育部备案。由此可见，国、省、市立大学的校长彻底成为国家的公务员，教育进一步行政化，国家对教学的干预强化到一个新的高度。对于私立大学的校长任命，政府也进行了干涉，这是对教学自由的进一步侵夺。（3）大学校务会议的成员被修正为：“以校长、教务长、训导长、总务长、各学院院长、各学系主任及教授代表组织之，校长为主席，教授代表之人数，不得超过前项人员之一倍，也不得少于前项其他人员之总数。”虽然说教授的人数仍然至少超过半数，为 “教授治校”保持了最后的尊严，但是，副教授被排除在外，以及行政人员为当然成员的做法，也将教学自由遏制到岌岌可危的地步。

这一时期，南京国民政府还颁布了多部专门的单行教育行政法规与规章。例如在教师资格管理方面，有1927年6月颁布的《大学教员资格条例》；1940年10月公布的《大学及独立学院教员资格审查暂行规程》，规定 “大学及独立学院教员分教授、副教授、讲师、助教四等”，“教员等别，由教育部审查其资格定之”。

关于教师待遇制度的则有，1942年7月，教育部颁布的《大学及独立学院教员人数暂行标准》。另外，还制订了诸如《国立专科以上学校教授休假进修办法》、《教员服务奖励规则》、《专科以上学校教员奖助金办法》、《学校教职员退休条例》、《学校教职员抚恤条例》等。

在教学管理方面，1939年8月，教育部颁行了《修订大学文理法师范各学院分系必修及选修科目表施行要点》，1944年作修正。1941年11月，教育部公布了《专科以上学校学生学籍规则》。(www.chuimin.cn)

在研究生教育方面，1934年5月教育部颁布了《大学研究院暂行组织规程》，规定 “大学为招收大学本科毕业生，研究高深学术，并供给教员研究便利起见，设研究院”，“各研究生研究期限暂定为至少2年”。1946年，教育部公布了《大学研究所暂行组织规程》，取消了研究院建制，并规定 “各研究所之研究生以公立及立案之私立大学或独立学院毕业生公开考试录取者为限，并不得限于本校毕业生”。

在学位授予方面，1931年，国民政府公布了《学位授予法》， 1935年教育部公布《学位分级细则》和《硕士学位考试细则》，其规定：“学位分学士、硕士、博士三级”。

由此可见，民国时期针对高等教育的立法数量繁多，形成了一个比较完整的教育法规体系。据统计，在1936年教育部公布的《教育法令汇编》中共列有各种教育法规35项，其中高教法规42项；1946年汇编的教育法规有409项，高教法规为149项；1947年汇编的教育法规为295项，其中高教法规64项；在1930年至1945年的15年内，高等教育法规就有335项。[9]从法律效力上看，有相当于 “教育基本法”的《中华民国教育宗旨及其实施方针》，有教育行政法规，如《大学法》、《大学组织法》、《学位授予法》等，还有部门规章，如《大学规程》、《私立学校规程》、《教育部处务规程》等，此外还有一些 “条例”、“细则”、“办法”等。

[1] 国内对国外宪法中涉及教学自由的条款，通常是用学术自由来表述，本书认为教学自由乃学术自由之一个重要组成部分，因而将国外宪法规定学术自由的条款，也视为是对教学自由的保障。为了表述方便，统一使用 “教学自由”这一词汇。

[2] 参见周志宏：《学术自由与大学法》，蔚理法律出版社1989年版，第6页。

[3] 周志宏：《学术自由与大学法》，蔚理法律出版社1989年版，第6页。

[4] 参见周志宏：《学术自由与大学法》，蔚理法律出版社1989年版，第6页。

[5] 参见周志宏：《学术自由与大学法》，蔚理法律出版社1989年版，第263页。

[6] 孔垂谦：《论大学学术自由的制度根基》，载《江苏高教》2003年第2期。

[7] 陈列：《关于西方学术自由的历史演进》，载《世界历史》1994年第6期。

[8] 参见宋恩荣、章咸主编：《中华民国教育法规选编》，江苏教育出版社1990年版，第716～729页。

[9] 参见夏天阳：《高等教育立法引论》，上海科学技术文献出版社1993年版，第92页。