大学治理制度优化与重建

2023-11-26 理论教育版权反馈

【摘要】：制定大学章程，完善校内管理制度。大学章程的缺位，既使我国大学治理存在许多问题，也让大学没有能够建立完善的法人制度。在美国，大学法人治理结构的核心是董事会，它类似于一个立法机关，对大学承担着最终的责任。董事会的正常运作，是大学法人治理结构治理成功的关键。

制定大学章程，完善校内管理制度。大学作为社会的一个组织，不是散乱无序的存在。大学要实现人才培养、科学研究、社会服务以及文化传承创新的功能，不仅需要教师、学生、建筑物、书籍等要素，还需要对这些要素进行规范管理的依据，即大学的章程。美国是一个法治国家，其教育法规也非常健全。大学立法涉及大学存在与发展的方方面面，内容极为丰富。虽然不同大学的章程在表述和形式上存在较多差异，但其核心内容基本包括：“大学的名称与校址，明确大学的理念、办学宗旨、办学目的或培养目标，规定大学内部管理体制、重大事项的决策程序、举办者与大学之间的权利与义务、校长的权利与义务、教师的聘任与管理、教学事务及教师的学术权力、学位的授予、学生事务、经费来源、财产与财务制度、章程修改程序等重大事项，尤其是还规定了董事会及其下属各个委员会的组织构成、成员选举与任用等大学决策的方式与程序，因此成为规范大学运作的纲领和法则。”^[16]对大学而言，大学章程就是大学的宪法。一个国家没有宪法就会出现秩序混乱，一所大学没有章程就会出现运行失调。历史的经验告诉我们，在大学的管理中，既要重视人治也要重视法治。约束、制约大学领导的权力，离不开法治作保障。减少大学运行过程中的外部行政干预，建立大学自治、学术自由、教授治校、学生参与的现代大学制度，让大学能够从自身定位出发，离不开一校一章程的办学理念。

近代以来，我国第一部由政府颁布的大学章程是《钦定京师大学堂章程》。《钦定京师大学堂章程》详细规定了京师大学堂的办学理念、管理体制、生源结构和课程设置等方面的具体内容，它为我国现代大学的章程制定奠定了必要的基础。随后的很多年，出于各种复杂的原因，大学章程在我国大学运行过程中的建设几乎停滞不前。大学章程的缺位，既使我国大学治理存在许多问题，也让大学没有能够建立完善的法人制度。综观各大学，有章程者寥寥可数，致使行政权力高于学术权力，大学内部没有形成足够的学术力量来参与学校的管理制度，这已成为我国现代大学制度确立与运行的瓶颈。《中华人民共和国高等教育法》中明确规定大学要有章程，并明确了高等学校章程应规定的事项。但是出于多方面的原因，大学章程的建设并未引起有关各方的重视。为此，国务院颁行的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）年》明确提出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度。”由此，全国高校正式全面启动了章程建设。

就大学而言，需要通过章程明确办学自主权，改变政府命令办学的历史，提升大学的创新能力，实现大学的使命；就政府来说，需要通过章程对大学实行宏观层面的指引，要改变过去单一的行政命令，向综合多元的方式转变；就大学内部治理结构而言，章程中要重点落实民主监督，例如，对学术委员会产生的规则等都需要从制度与程序层面进行设计；就大学与教师的关系而言，相关的机制体制也应该在大学章程里得到体现。大学有了章程，大学运行过程能就以此依法治校，并规范管理学校事务。在实践中，很多大学的章程制定过程，连最基本的对教师和学生等利益相关者的意见征询都不到位，更别说别的利益相关者。大学章程的制定，不能仅仅停留在形式层面，而是要落到实处，才能保障大学治理的民主性。就可持续性发展而言，现代大学制度的建立，需要按照大学自身运行的逻辑规律来开展。大学要自治，首先要落实法律规范的要求，唯有制定符合自身特色的大学章程，完善校内管理制度，才能彰显学术的价值和学术创新的能力，才能体现大学的精神和实现大学的使命。(www.chuimin.cn)

建立大学法人治理结构。在美国，大学法人治理结构的核心是董事会，它类似于一个立法机关，对大学承担着最终的责任。一般的美国公立大学内部权力机构由董事会、行政委员会和学术评议会（或教授治校）组成。“董事会的职责主要集中在学校的发展战略层面，而对校内具体的日常运转工作则不做过多的干涉。美国高校的行政委员会成员通常包括校长、副校长、财务长、学院院长、董事会代表、校友会代表、学生代表等，其职能主要集中在聘任学校主管、管理学校财务、签订协议与签约以及授权处理主要行政事务。学术评议会作为董事会下设的学术机构，负责学科建设与发展、课程设置、教师的任聘、考核、晋升等事物。董事会负责大学规章修订、组织变更与发展方向规划，行政委员会负责学校主要行政事务处理，学术评议会则负责学术事务审议以及学校发展建立的提出。”^[17]在大学法人治理结构中，校长只对董事会负责，而不直接对政府和社会负责，董事会负责将社会和政府的意愿传达给校长，由校长自行决策。董事会的正常运作，是大学法人治理结构治理成功的关键。

在我国，大学基本实行的是党委领导下的校长负责制，由于权、责、利各方责任错综复杂，相关组织机构激励与约束机制还没有完全到位，由此所涉的各种活动效率普遍不高。由于对现有法律法规执行不力，屡屡爆出大学里各种异化行为。大学不再是公众眼里的净土，学术造假、财务腐败等各种问题频出；学术组织的基本成员大学教师，越来越不安心于学术研究，把主要精力投向应对科研考核和职称评定上；大学工作正在走向机械化。朱经武指出：“大学董事会的存在是必要的，譬如跟政府交涉的时候，打个电话过去董事会就行；需要钱的话，跟董事们讲，钱就来了，非常支持。他们有时会过问学校办学的情况，但基本上不会是微观管理，鸡毛蒜皮的事也去管。董事会的目的是向各方负责，它要向老百姓负责，因为老百姓交了税。它也要向社会负责，告诉社会这所学校在帮社会做事。他也要对学校负责，学校拿不到资源的话，它向政府要。”^[18]可见，董事会结构，是很好的大学治理模式。建立大学法人治理结构，明确各机构主体的权责关系，成立相应的检查与监督机构，用法律规范减少行政干预、强化教授治校的作用，必须构建大学与政府的沟通渠道——大学董事会。

大学治理制度优化与重建

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