嘉兴模式：环境治理中多元社会主体的作用

2023-11-23 理论教育版权反馈

【摘要】：以嘉兴模式为例，我们看到多元社会主体在环境治理的过程中，持续互动、相互协商、达成共识，从而推进了社会参与进程。嘉兴模式中所呈现的社会治理经验，是一种崭新的政府职能转移形式。在嘉兴的环境公共治理过程中，政府并非一放了之，因而在强调多元参与的同时，并不否定政府在环境事务管理中的重要作用，即保障公众参与的有序性。

通过近年来的探索，以嘉兴模式为代表的环境保护管理工作在理念上发生了重大转变，并取得了突出成效：突破传统的、单一的强制性公共行政管理方式，逐步转向合作、多元化的治理模式。它呈现出“从管理到治理”“管理与治理并存”的新状态。这些理念、做法和行动等既体现在文件、通知、公报、工作总结、工作计划等各类载体之中，也反映在各项具体环境治理工作之中，呈现出合作参与和多元化的特征。

以嘉兴模式为例，我们看到多元社会主体在环境治理的过程中，持续互动、相互协商、达成共识，从而推进了社会参与进程。嘉兴市的环保部门牵头搭建平台，企业、社会公众、专家、媒体从业人员、律师等参加，实现政府、行业（企业）、媒体、专家、公众等多方联动。不同的社会群体，以不同的参与组织为依托，充分发挥他们的积极作用。这种参与也是覆盖全程的。公众参与范围涵盖项目环境规划、立项审批，环保执法监管、环保专家服务，环境违法案件处罚评审等各个环节；有关部门还针对影响恶劣的企业积极推动环境公益诉讼，鼓励公众通过公益诉讼途径参与环境保护。此外，在对环境治理的参与中，公众服务与监督并重，寓监督于服务之中。为此嘉兴市形成了市民检查团、市民评审团等组织来监督企业和政府的环境行为，而其专家服务团的参与不仅仅停留在项目评审会上，还参与到了企业的技术服务中。^[5]

由此，在“嘉兴模式”中，环保部门积极搭建各种公众参与环境保护的平台，鼓励和推进党政界、知识界、行业界、媒体界等社会主体之间的互动，形成多方参与、主要以协商方式解决所面临环境问题的合作形式。

嘉兴模式中所呈现的社会治理经验，是一种崭新的政府职能转移形式。这不仅仅是因为它建立在新的治理主体理论基础之上，更是因为它是一种创新的路径。目前在实践中，政府职能转移通常采取政府职能外包的形式，把政府变成了“委托人”和“发包方”，社会组织变成了“代理人”和“承包方”。这些转变可以使政府与社会的关系转化为一种“委托—代理”的关系。然而在实践中，这种代理关系常常蜕化为“指导—被指导”“控制—被控制”甚至“命令—被命令”的不对等关系。这显然不是一种良好的机制和路径选择。为此，治理理论倡导在政府和社会之间建立一种平等的“伙伴关系”。根据这一理论，政府职能转移不应该是政府简单地把职能“发包”给社会力量，而是应该跟社会力量结成“伙伴关系”，对环境问题实行复合治理，这才是一种良好的机制和路径选择。

嘉兴在政府职能转变方面的新做法为我们提供了一种思路，它在环境治理中并不是简单地把政府职能外包出去，而是吸纳社会力量，整合多种资源，推进社会管理合力，提升环境治理水平。这种新的路径选择明显区别于传统的治理路径，对于这种路径转变所形成的特点，我们可以通过以下几方面的讨论来展示（见表1）：

表1　治理的传统路径与创新路径比较

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1.转移方式

传统路径实行的方式是“委托—代理”，而新型治理方式是政府和社会组成多元社会治理主体，共同实施对环境问题的治理。在嘉兴的环境公共治理过程中，政府并非一放了之，因而在强调多元参与的同时，并不否定政府在环境事务管理中的重要作用，即保障公众参与的有序性。在这里，政府职能的转变不是削弱政府的作用，而是优化政府结构和功能，提高了政府的效率和实际能力。同时这一治理方式也要求政府合理地界定其行为的边界，把不该自己包办的或者不能很好解决的事情交由各种自治组织和社会力量承接；政府则主要承担起方向引领、政策奖惩、监督引导的职能，在嘉兴模式中，从制度设计、平台搭建到渠道建立，都是在环保行政机构的引导下展开的，政府通过整合公众参与资源，推进环境保护合力。

2.关系类型

传统路径实行的方式是“购买—提供”，这是一种不平等的关系。嘉兴模式赋予了公众和社会组织以平等的参与权，构造了平等的伙伴关系，如市民检查团可以对申请污染“摘帽”的企业进行听证质询、现场核查和验收投票测评，还可以采取“点单式”执法方式全程参与环保部门的“飞行监测”执法行动。不仅如此，企业也采取自主的环境保护行动，做出环保承诺。嘉兴的“道歉书”现象就是按照社会伦理道德要求，借助社会舆论监督强化环保信用企业评估机制建设的创新制度。2007年年底以来，已有25家不良环保信用企业联名签署《致全市人民道歉信》，全市19家上市公司公开发出《上市公司履行环保责任承诺书》。这种政府与企业、公众形成的分工协作、良性互动格局，成为共同治理的典范。

3.理论基础

传统路径是以“新公共管理理论”为基础来完成公共事务的管理，以提高政府管理的效率和质量。而创新路径以“治理理论”为理论基础，强调的是多元、合作与参与。在嘉兴的实践中，除了专业性疑难复杂案件之外，绝大多数环境行政处罚案件都适用公众评审，嘉兴有关部门充分尊重民意，放手让公众参与、让公众表达、让公众监督。如果公众评审的决议意见与环保部门的初审意见不一致，还要经过再一轮的案件复核才能最终敲定。据统计，从2009年至2011年8月底，南湖区环保局经公众评审的333起行政处罚案件中，提出对环保局初审意见有异议的共有20起，最终被采纳的公众评审意见达14起，整体采纳率达98.2%。^[6]这充分折射出环保部门科学决策、民主行政的执政理念。(www.chuimin.cn)

4.价值取向

传统路径是以效率为取向，而创新路径则是以合法性为取向的。随着社会的发展和改革的进展，运用科学手段提高政府公共管理的质量和效率并不是人们价值追求的唯一目标。合法性（Legitimacy）越来越成为一个重要的目标，它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。^[7]它与法律规范没有必然联系，只有那些被人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。嘉兴模式非常强调合作与参与，以增进治理的合法性，如将公众评审制引入环境行政处罚案件的审议过程，使环境执法集中民智、体察民意、凝聚民力，增强了执法决策过程的合法性，大多数相对人对于经过公众评审的处罚心服口服，这极大提高了案件执行效率，使南湖区2009年至今的案件自动履行率保持在98.5%以上，居全嘉兴市环保系统首位。^[8]

面对新形势下社会结构和社会利益的巨大分化，嘉兴创造了一种新的协调多样化利益的多元利益治理主体，以应对转型带来的开放性变化和地方环境战略挑战。这为环境公共治理提供了一条值得思考的新路径。它带给我们的启示是：社会治理的创新绝不只是政府管理社会的内容、方式或者手段的创新，它首先要求解决治理结构的问题。

【注释】

[1]朱檬、舒顺华：《公众参与和地方民主实践的创新》，《实践（思想理论版）》，2011年第10期。

[2]在学界的分类体系中，公民影响决策按程度有三个层次：公民直接影响决策；政府与公民互动讨论，共同影响决策；公民仅发挥咨询功能。参见何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，中国社会科学出版社2008年版。

[3]朱新力、唐明良：《行政法基础理论改革的基本图谱》，法律出版社2013年版。

[4]张丽萍：《南湖区环保局接受群众监督打造“阳光执法”》，《嘉兴日报》，2013年5月7日。

[5]虞伟：《环境公共治理的嘉兴实践与思考》，《杭州（我们）》，2013年第3期。

[6]刘毅：《参与环保，公众有了否决权》，《人民日报》，2010年11月25日.

[7]中央编译局调研组：《伙伴关系与复合治理》，《杭州（我们）》，2013年第6期.

[8]张丽萍：《南湖区环保局接受群众监督，打造“阳光执法”》，《嘉兴日报》，2013年5月7日.