环境保护立法实践：探索协商民主法治进程

2023-11-23 理论教育版权反馈

【摘要】：环保公众参与已经成为协商民主制度化实践的试验田。目前协商民主在法律层面上存在着以下不足：一是法律地位不明确。目前法律规定的协商民主的主要形式是听证会，且强调作用是“听取意见”。目前协商民主实践中的最大问题是随意性较强、协商程序设计缺失。《办法》还明确了公众参与作为环境影响评价中的一种法定程序，是具有法律效力的。

环保公众参与是开展协商民主实践最早最活跃的领域

协商民主是指协商主体通过自由平等的公共协商参与决策，求同存异，合作、参与、协商，以最大限度地包容和吸纳各种利益诉求，其最典型的形式是公众参与。“公众参与”作为一种现代新兴的民主形式，已经成为世界各地探索发展民主的生动实践。我国的公众参与在立法领域和环境保护领域实行较早，有一定的法律和制度依托，公众关注度广、参与度高。^[1]尤其是，环境保护作为最早开展公众参与实践的领域，虽然缺乏完善系统的有关公众参与的法律，但是有关公众参与的程序和保障规定散见于相关法律文件中，加上网络媒体的传播和推广趋势的加强，法制化程度也相对较为完善。环保公众参与已经成为协商民主制度化实践的试验田。

2013年，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出要推进协商民主广泛、多层、制度化发展，这为我们推进社会主义民主政治建设指明了方向。目前协商民主在法律层面上存在着以下不足：一是法律地位不明确。作为“社会主义民主的特有形式和独特优势”，协商民主到底是一项基本制度，一种公民权利，还是一种工具，这些尚不明确。二是协商民主的法定形式单一，实效性不强。目前法律规定的协商民主的主要形式是听证会，且强调作用是“听取意见”。“听取意见”仅仅是公民影响决策的最低层次^[2]，而且在实践中由于缺乏规范程序，存在着“重听取轻协商”甚至是“走过场”的倾向，这削弱了听证会的公信力。三是协商程序规定可操作性不强。目前协商民主实践中的最大问题是随意性较强、协商程序设计缺失。以《立法法》《行政法规制定程序条例》中的听取意见制度为例，各仅一个条款，未就听取意见的时间、义务主体、具体对象和程序做出规定。

在既有经验缺乏的情况下，协商民主制度化的过程不可一蹴而就，也不能闭门造车，它需要汲取各方面的养分，包括从本土经验中汲取养分。实际上，环境保护作为开展公众参与实践最早最活跃的领域，多年来在公众参与制度化方面得到相当的关注和发展，能够为其他领域的协商民主制度化提供成功的经验。

总结环保公众参与的立法经验，对我国协商民主制度化具有以下三个方面的借鉴意义。

（一）从法律原则上确立协商民主是一种政府治理方式

作为我国“社会主义民主的特有形式”，目前的宪法和法律体系中都没有明确协商民主的法律地位。在这种情况下，协不协商、何时协商、对什么进行协商，都变成了一种随心所欲的行为。环境公众参与相关立法率先做出了尝试，最早是在1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中的第十条明确了公众参与是环境保护法的基本原则。

除了原则性的规定，2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《办法》）还从赋权角度确立了公众参与权的法定依据。通过规定公众参与的一般要求和程序，明确了公众参与过程中享有什么样的具体权利，包括知情权、得到通知权、批评建议权和评论权、辩论权、获得记录权等权利，使公民参与权的内容大为充实，也使建设单位和环保部门在信息披露、公众意见收集、保障公众参与等方面的义务大为明确。

《办法》还明确了公众参与作为环境影响评价中的一种法定程序，是具有法律效力的。第六条规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理，使公众参与的法律效力得到提高。

这些公众参与的立法从制度上为公民提供了一种与政府对话沟通的可能，从法律原则上确立了治理的理念：协商民主是一种政府治理方式。

（二）从实践中逐渐完善协商民主的基本制度

协商民主的形式与内容极其丰富多彩，目前对其领域、形式、主体等基本概念都还存有争议，在理论研究与立法实践尚不充分的情况下，我们原则上应将实践中较为成熟，内涵基本确定，争论不大的基本制度逐步规定在立法中。而在这方面，环保公众参与的立法实践为我们提供了丰富的参考素材。

1.协商民主的适用领域

目前法律层面并未规定协商民主适用哪些领域。《决定》明确了协商民主的适用范围是以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容。但没有进一步予以细化。

环境公众参与给我们的立法经验是实行分类治理，根据项目对环境的影响程度不同，相应地对公众参与的广度和深度要求也有所不同。对可能造成重大环境影响的，应当主动以组织召开论证会、听证会的形式进行公众调查，并征求有关专家的意见；对可能造成非重大环境影响的，则仅要求接受公众对建设项目有关情况的问询。（《环境影响评价法》第十六条）(www.chuimin.cn)

2.协商民主的具体形式

实践当中由于缺乏规范程序，公众“走过场”的现象十分严重。对此，环保公众参与的立法经验值得学习。《办法》第十二条规定了采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，第三章共14个条款规定了以上不同形式的具体实施程序，不同形式的互动性也有所不同，如听证会的程序性要求就比座谈会要强，这是目前法律法规中对公众参与组织形式最翔实的阐述；尤其是其中对听证会的参加者、听证规则、期限、参与步骤等做了比较详细的规定，使听证具备了可操作性。

3.协商代表的界别和组成

协商民主应该是利益相关方之间的协商。《办法》第十五条体现了这一精神：环境影响报告书被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。有关部门应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的代表。

公众参与过程中如何保证公开公正，兼顾各方利益？可以在协商主体中引入第三方机构和建立专家咨询委员会制度。《办法》第五条：建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动。这一工作由取得相应资格证书的单位承担。第十七条：专家咨询委员会对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。

（三）从程序上强化政府的公众参与保障义务

当前协商民主实践中的最大问题是随意性较强、协商程序设计缺失，因此对政府来讲最主要的保障义务就是程序保障。^[3]环境法中有三条程序规范对于协商民主立法至关重要，这三条规范旨在促进政府负有协商民主之保障义务的实效性，它遵循着“公开—说理—问责”的制度逻辑。

1.信息公开是前提

如果事先没有充分的信息公开与背景解释，公众的参与就只能是盲人摸象，而政府的开放参与也只能是一种走过场。由此相对应的是“公开”条款，它应当明确负有公开义务的主体、公开内容和公开时间三个要素。《办法》第二章第一节“公开环境信息”明确了包括主体、时限、发布内容、发布方式等具体要求。

2.说明理由是核心

“走过场”的公众参与有着一个共同特征，就是只开放参与，不提供说理。为此要建立行政决定说明理由制度，如《环境影响评价法》第十一条的“说理”条款：应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。

3.问责制度是保障

即对重大决策未经公众参与而造成严重后果的人员，追究法律责任。由此相对应的就是“问责”条款。如《环境影响评价法》第三十二条：建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价，或者环境影响评价文件未经依法批准，审批部门擅自批准该项目建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

经过30多年的发展，我国的环保公众参与立法所积累的成熟经验可为今后的协商民主制度化提供有益的借鉴。当然，借鉴吸收经验过程中也应充分考虑不同协商领域的实际状况和现实需求，对环保立法经验进行适应性的改造，以使其真正成为符合我国协商民主法治需求的具有可操作性的法律机制。

环境保护立法实践：探索协商民主法治进程

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