民族区域自治制度：新编八桂乡情

2023-11-23 理论教育版权反馈

【摘要】：正式把民族区域自治确立为解决民族问题的基本制度。民族区域自治制度是对这一政策在形式上的延续和创新。

1.民族区域自治制度的基本含义

民族区域自治制度是在国家统一领导下，在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治制度是国家的集中统一与少数民族聚居地方的区域自治的有机结合，“是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合”，而不是单纯的民族自治制度或地方自治、行政自治制度，在政治上更不是独立的。

民族区域自治制度是中国共产党把马克思列宁主义关于民族问题的基本理论与中国国情和革命实践相结合的伟大创举，是中国共产党对马克思主义民族理论的创新与发展，是中国共产党解决中国民族问题的基本政策，是中华人民共和国的一项基本政治制度。

2.民族区域自治制度的形成与确立

民族区域自治确定为中国共产党解决国内民族问题、实现民族平等的一项基本政治制度，经历了长期的艰辛的理论和实践探索。

1938年10月，毛泽东在《论新阶段》报告中就指出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一国家。”这种以民族平等、自治和国家统一为原则解决国内民族问题的主张，是创立中国特色的民族区域自治理论的奠基石。1941年5月，中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》规定：依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区。1946年10月，中共中央提出“对内蒙古工作的基本方针，目前是实行区域自治”。在党的领导下，1947年5月1日，内蒙古自治区宣告成立。这是我们党运用马克思主义民族理论解决国内民族问题的成功实践，为其他少数民族和民族地区实行民族区域自治树立了榜样。

中华人民共和国成立前夕，中国共产党从我国国情和民族问题的实际出发，在认真总结了解放区推行民族区域自治的经验，以及与苏联的情况做了详尽的比较研究以后，提出我国应采用民族区域自治的方式而不宜实行像苏联那样的联邦制的方式来解决国内民族问题。1949年9月下旬，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有临时宪法作用的《共同纲领》明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治。”正式把民族区域自治确立为解决民族问题的基本制度。

3.民族区域自治制度的实施根据

中国共产党在解决国内民族问题时，既不采取苏联等社会主义国家实行的民族共和国联邦制，也不采用西方国家的联邦制，而是选择适合中国国情的民族区域自治制度，是有特定的历史条件和现实背景的。

第一，从长期历史发展来看，中国自秦开始就是一个中央集权的统一的多民族国家。此后历代，虽有分有合，但统一的多民族国家的格局一直没有改变，“大一统”成为中国的政治传统和历史传统。

第二，从各民族人口及其分布情况来看，汉族人口占全国总人口的绝大多数，少数民族人口在全国总人口中所占比例只有6%，各少数民族之间人口比重相差很大，各民族人口大杂居、小聚居，交错居住，即使少数民族相对比较集中的地区，也有两个以上甚至十几个民族杂居和交错居住。这种分布状况说明，任何一个民族都不可能从地理环境、分布空间、经济生活等方面自成体系。

第三，从民族关系情况来看，在长期中央集权的统一国家中，中国各民族之间在政治、经济、文化上形成了密切的联系。尤其是各民族人民在中国共产党的领导下，经过长期的共同的革命斗争，推翻了“三座大山”，实现了各民族的解放，创建了各民族共同的家园——中华人民共和国，各民族间结成了谁也离不开谁的荣辱与共的血肉联系，同呼吸、共命运、心连心。与此同时，中国各族人民也深深地认识到：中国共产党是为各族人民谋幸福，是各族人民利益的忠实代表，是凝聚各族人民力量的核心。他们坚决拥护党的民族政策。

第四，从历代中央政权治理上看，自秦汉以来，在中央集权统一的国家中，历代封建王朝对少数民族和民族地区采取不同于汉族地区的管理政策，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，由少数民族首领管理少数民族地方。民族区域自治制度是对这一政策在形式上的延续和创新。(www.chuimin.cn)

4.民族区域自治制度在中国的积极推行

中华人民共和国成立后，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》，党和政府在全国范围内积极推行民族区域自治。首先，形成了三级民族区域自治地方的体系。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》，明确规定民族自治地方分为自治区、自治州、自治县，以民族乡为重要补充形式。此后，新疆、广西、宁夏、西藏四个自治区相继成立。其次，根据实际情况，着眼于加强民族团结和加快民族地区发展的长远利益，重视经过各界人士和群众的充分协商达成的共识，建立民族自治地方。如，新疆、广西、宁夏、西藏四个自治区的建立和内蒙古自治区行政区域的调整都是用这种方法来处理的。再次，充分考虑各少数民族的实际，民族自治地方形式灵活多样。主要有如下四种类型：一是以一个少数民族聚居区为主建立的，如新疆维吾尔自治区、吉林省延边朝鲜族自治州、甘肃省肃南裕固族自治县等。二是由两个以上少数民族聚居区联合建立的，如云南文山壮族苗族自治州、广西龙胜各族自治县、广东连山壮族瑶族自治县等。三是在一个大的民族自治地方内，其他少数民族可以建立行政地位小的自治地方。如，广西壮族自治区内建有融水苗族、环江毛南族等12个自治县等。四是一个民族可以在不同的聚居区建立相应的自治地方，如藏族，除建立西藏自治区外，还在云南、四川、青海、甘肃等省份建立了自治州和自治县。最后，在推行民族区域自治的同时，为了保障散居地方少数民族的合法权益，国务院于1983年发出《国务院关于建立民族乡问题的通知》，1993年发布《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，对散居地方少数民族政治、经济、文化等各方面权益的保护做出了详细的规定。

截至2020年年底，全国共建立了155个民族自治地方，其中有5个自治区、30个自治州和120个自治县（旗）。此外，还设立了1 173个民族乡、1个民族苏木。55个少数民族中，有44个建立了自己的民族自治地方。实行区域自治的少数民族人口约占少数民族总人口的71%，民族自治地方行政区域面积约占全国总面积的64%。

这种民族区域自治……不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能享受到自治权利。从人口多的民族到人口少的民族，从大聚居的民族到小聚居的民族，几乎都成立了相当的自治单位，充分享受了民族自治权利。这样的制度是史无前例的创举。

5.实行民族区域自治制度的积极作用

民族区域自治制度实行七十多年来，取得了巨大成就。这表明民族区域自治制度是符合马克思主义的民族理论，符合中国的基本国情，符合中国各族人民的根本利益的，是中国共产党人的一个伟大的历史性创举，具有巨大的政治优势。

首先，推行民族区域自治，有利于保持与巩固国家统一，增强中华民族的凝聚力。《中华人民共和国宪法》第四条及《中华人民共和国民族区域自治法》第二条明确规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。民族自治地方设立的自治机关（含各级人民代表大会和人民政府）是“国家的一级地方政权机关”，行使宪法规定的地方国家机关的职权，同时，“必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”“要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务”“各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。此外，《中华人民共和国宪法》第五十二条规定：“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”《中华人民共和国民族区域自治法》第五十二条规定：“民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族公民都享有宪法规定的公民权利，并且教育他们履行公民应尽的义务”。这些规定从根本上改变了此前许多民族地区存在的不同程度的割据状态，实现了国家在政治上的高度统一，巩固了祖国的边防。

其次，推行民族区域自治，有利于保障民族平等，有利于保障少数民族当家作主。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国各民族一律平等。”宪法和民族区域自治法都规定各少数民族聚居的地方实行区域自治。不论是人口多的民族还是人口少的民族，是居住在一般省、直辖市，还是居住在自治区、自治州的范围，不管其原来处于何种社会发展阶段，不管其聚居区域的大小，少数民族人口所占本自治地方的比例如何，都有实行民族区域自治的权利。少数民族平等的民主权利得到充分体现。当然，民族自治地方的自治机关，不仅要保障实行自治的民族的权利，还要保障自治区域内其他民族公民的平等权利。民族自治地方的自治机关在行使宪法规定的同级地方国家机关的职权的同时，依照宪法和民族区域自治法及其他法律规定的权限，行使自治权。换言之，既有管理本民族内部事务的权利，也有管理本地区内部事务的权利。

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。对不适合民族自治地方实际情况的上级国家机关的决议、决定、命令和指示可以报经该上级国家机关批准，有变通执行或者停止执行的权利。民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任。自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方的经济建设事业；有管理地方财政的自治权；自主地发展民族教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才；有权使用当地通用的一种或几种语言文字执行任务；培养和任用少数民族干部自主权等。这样各少数民族就能够充分地表达自己的意见和愿望，实现当家作主。

再次，推行民族区域自治，有利于各民族共同繁荣发展。加快民族自治地方的经济发展，实现各民族共同繁荣，是实行民族区域自治的根本目的之一。在建立民族自治地方和划定民族自治地方的行政区域时，有利于民族自治地方的发展是一个重要的着眼点。如，将一部分汉族聚居的城镇和经济文化比较发达的汉族地区划归民族自治地方，就是兼顾了既要有利于各少数民族的平等自治，又要有利于民族地区经济文化的发展而做出决定的。

在有关民族的法规里，有许多关于促进民族自治地方经济和社会发展的规定，有利于民族自治地方和各民族的经济得到较快的发展，逐步消除历史上遗留下来的各民族在经济发展方面的差距，实现各民族共同繁荣。如，“上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业。”“国家制定优惠政策，引导和鼓励国内外资金投向民族自治地方。”“国家根据统一规划和市场需求，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目。”国家制定优惠政策，扶持民族自治地方发展对外贸易，实行优惠的边境贸易政策。通过各种形式，“增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距”。上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援。国家引导和鼓励经济发达地区的企业按照互利互惠的原则，到民族自治地方投资，开展多种形式的经济合作。国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口尽快摆脱贫困状况，实现小康。

最后，推行民族区域自治，有利于各民族的文化教育事业不断发展，各民族的科学文化水平不断提高。同时，使各民族的优秀传统文化得到更好的保护和发展。《中华人民共和国民族区域自治法》规定：“国家加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。”国家举办民族高等学校，在高等学校举办民族班、民族预科班，专门或者主要招收少数民族学生，并且可以采取定向招生、定向分配的办法。高等学校和中等专业学校招收新生的时候，对少数民族考生适当放宽录取标准和条件，对人口较少的少数民族考生给予特殊照顾。民族自治地方的自治机关组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化。

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