我国河道管理的现状及问题

2023-11-22 理论教育版权反馈

【摘要】：自1988年至今,我国社会和经济生活发生了很大的变化,河流管理面临的问题与工作内容与《河道管理条例》颁布时的情况有了较大不同,如河流整治已从传统的工程整治为主转向工程、生态、景观、文化相结合的综合治理;河道保洁也已成为河道管理的一项日常工作;最突出的是,水污染、水生态问题成为近年来社会各界关注的焦点。

目前我国河流管理中,人水和谐的理念得到普遍赞同与认可,但在管理实践上,由于法律、技术、体制等方面的原因,人水和谐的理念付诸实践还有很大差距。

1.从依法管理的角度来看

实现人与河流和谐相处,必须规范人们的行为。而规范人们的行为,在许多方面要依靠强制性手段,依靠法律法规。调整人与自然、人与河流的关系,最有力的武器是法律,道德可以调节,但在利益面前往往显得软弱,而且没有强制性。

我国现行的水法律法规,绝大部分颁布较早,以《中华人民共和国河道管理条例》(以下简称《河道管理条例》)为例,《河道管理条例》颁布于1988年,其设定的河道管理内容主要有三部分:河道整治与建设、河道保护、河道清障。总体来看,该条例对河流的开发、利用、保护侧重于河流的行洪排涝、灌溉供水等传统功能,而忽视了河流的生态、景观、文化等功能的开发、利用和保护。自1988年至今,我国社会和经济生活发生了很大的变化,河流管理面临的问题与工作内容与《河道管理条例》颁布时的情况有了较大不同,如河流整治已从传统的工程整治为主转向工程、生态、景观、文化相结合的综合治理;河道保洁也已成为河道管理的一项日常工作;最突出的是,水污染、水生态问题成为近年来社会各界关注的焦点。作为规范人与河流关系的水法律法规,其制度设定、管理内容、管理体制、管理权限、管理责任都迫切需要按人水和谐的新理念进行制度创新、内容扩展,以确保人与河流和谐相处的价值目标得以实现。

2.从管理的技术规范来看

从管理的技术规范来看,河流管理现状主要有两方面问题。

一是河流管理的很多内容没有相应的规范。河道涉河建筑物的审批、采砂许可、河道保洁,都需要相应的技术标准的指导、规范,作为工程建设、实施或审批的依据。但目前在河道管理中河道涉河建筑物审批、采砂许可、河道保洁等方面缺乏相应的技术规定。本书在相应各章中有较详细的阐述。

以涉河项目审批为例。涉河建筑物的审批是河道管理的一项重要内容。涉河建设项目建设直接涉及到河势稳定、堤防安全等,涉河项目的审批是一项技术性较强的工作。除了审批程序合法外,审批中如何把好技术关也十分重要。但在审批中缺少相应的技术规程、规范,例如,跨河桥梁与两岸堤防平交还是立交,如果立交,净空应预留多少,允许的桥梁阻水面积是多少,桥轴线与主流的交角范围是多少等。审批中没有可以参照的控制参数,水利部门和建设单位交涉时缺少令人信服的理由和依据,各地掌握的尺度不一,存在随意性、经验性、人为性,致使审批无序,甚至给防汛安全带来隐患,不利于规范地、科学地管理。

二是已有的河道管理方面的规范与人水和谐、河流健康的理念有差距。已有的水库、电站、堤防、海塘、水闸等的设计、施工等规范,侧重于发挥河流的传统的行洪排涝、灌溉供水等功能的发挥,而忽视了河流的生态、景观、文化等功能的发挥。以GB 50286—98《堤防工程设计规范》为例,该规范规定了总则、堤防工程级别及设计标准、基本资料、堤线布置及堤型选择、堤基处理、堤身设计、堤岸防护、堤防稳定计算、堤防与各类建筑物、构筑物的交叉、连接等内容。在总则中缺少对保留江河自然形态、生物栖息地、景观设计的总体要求。在基本资料中明确了收集气象水文、社会经济、工程地形、工程地质的要求,但缺少对相关范围的生态系统调查及重点生物群落(动物、植物)的历史与现状调查资料收集的要求。在规定堤线布置、堤距确定、堤型选择、护坡材料时着眼于行洪和堤防(岸)本身的结构及稳定,忽略了河流与岸上生态系统的有机联系,忽视了河流周围的生物群落的存在,忽略了生态保护或恢复技术要求的堤型及护坡材料,也常常忽视了整治后原有生物群落的恢复。近年来,各地在进行防洪工程建设和河流整治工程中,已经采取了一些新技术和新材料加强河流的生态建设。例如生态型护坡技术,堤防绿化措施等。但是这些技术经验还缺乏系统的总结,也迫切需要有关技术规范和技术导则的指导,使之更具科学性和规范化。再如河流的综合整治。河流综合整治的平面布局、裁弯取直、切滩、丁坝等控导建筑布置,断面设计、护岸形式、护坡护岸材料选择等与河流形态的多样性、透水性直接相关,与依赖于河流形态的多样性、透水性生存的生物群落直接相关,但目前规划、设计、施工、管理所依据的相关国家或行业规范缺少相应生态方面的规定。

荷兰、德国、日本、美国、澳大利亚等发达国家已在河道整治工程和堤防工程设计施工规范中增加了有关河流生态建设的内容,或者颁布了专门的河流生态工程设计导则。(www.chuimin.cn)

从人水和谐、河流健康的理念和我国河道管理实际需要出发,制定或修订有关河道综合整治、涉河项目审批、采砂管理、河道保洁等技术规程、规范十分必要。

3.从管理体制上来看

河流上下游、左右岸、干支流联为一体,形成不可分离的天然系统,也就是水系。由于地形、地质构造的不同和气候等因素的影响,各个水系的形状各异,并形成各个水系所具有的独特水文情势。按照自然规律和治水规律的要求,按水系统一管理比较科学,可以统筹兼顾各地区、上下游之间的利益。按流域进行统一管理,是现代河流管理的共同趋势。流域管理有两种模式:英国的流域机构实行高度集中统一的流域管理;法国的流域管理则主要负责规划和协调,具体水事务仍由地方主办。有的国际河流还设立了跨国的流域管理机构,按国际条约进行管理,例如莱茵河。

我国的现行法律法规规定,河流实行按流域、水系统一管理和分级管理相结合的原则,但我国现行行政区划一般都不是按照流域划分的。在河流的管理中,区域之间因为经济社会发展的不平衡,因此对河流治理的迫切性、河流治理总体目标等方面会有较大差异。无论是对水资源开发利用的管理还是对河流水生态系统保护与修复,都离不开流域与区域的协调,在流域管理与区域管理的事权划分、统筹协调等方面还有许多工作要做。

4.从管理的基础工作来看

主要问题是基础工作滞后。

河道管理范围不明确。要对河道实施管理,必须明确河道的管理范围,河道管理范围的划定,是水行政主管部门实施河道管理的基本条件,进行依法监管、执法的基础和依据。管理范围不明确,水行政主管部门就没有明确的管理和执法范围,河道的管理界限不清,一旦发生纠纷,河道管理和执法就缺少依据。但由于资金等方面的原因,此项工作总体进展不理想。

河道保护规划滞后。近几年来,我国法制建设日益加强,城市建设、公路建设、园区开发,都很重视规划,以便与其他专业规划协调好,力争主动。水利也编制了一系列规划,如流域综合规划、防洪规划等,但对河道水域的保护缺少相应的规划,没有提出可以控制对河道等水域占用的控制性指标,管理缺乏依据。城市改造、开发区建设占用水域时,建设单位往往能拿出高标准、高层次的开发规划,但水利部门常常因缺乏河道保护规划、缺乏水面率等控制性指标,很难控制对水域的占用。

我国河道管理的现状及问题

相关推荐