生态补偿：解决环境效益外部性

2023-11-21 理论教育版权反馈

【摘要】：水的流动性、可更新性、多用途性和流域整体性,决定了水生态环境效益具有显著的外部性特点,即效益转移的特点。如果没有生态环境效益补偿机制,就会大大影响上游地区保护生态的积极性和防治水污染与水土流失的自觉性。所以,充分认识和研究水生态环境效益的外部性,以及克服这种外部性的对策是建立生态共建共享机制的重要前提。

水的流动性、可更新性、多用途性和流域整体性,决定了水生态环境效益(包括正效益和负效益)具有显著的外部性特点,即效益转移的特点。

在一个河流水系的流域范围内,通常上中游山区是水源涵养区和径流汇集区,中下游地区则通常是主要用水区和径流散失区。上游区通常人口密度较小,工业化、城市化水平较低,经济发展相对滞后;中下游地区则人口比较稠密,工业化、城市化水平较高,经济实力较强。在流域水资源开发利用、江河治理和生态环境保护与建设的过程中,上下游之间都存在着成本和效益相互转移的问题。在现行体制和机制下,上游水利设施和生态保护的正向效益以向下游转移为主,其成本则主要由上游地区承担;水污染和生态破坏等负向效益则对上下游地区都会产生危害,但其中一部分甚至大部分外部成本会转移到下游地区。

例如,中上游山区修建水库,库区会受到移民、淹没等损失,但防洪、发电、灌溉、供水等综合效益大部分转移到了下游地区。上游地区开展水土保持和生态保护,既要付出相应的建设成本,又能在减少水土流失、改善当地人民生活生产条件等方面受益,但同时又有相当一部分正向效益转移到下游地区,如涵养水源、调节径流、减少江河湖库淤积等。上游地区调整经济结构,限制资源消耗型和环境污染型产业的发展,加大污水处理设施建设和水环境保护力度等,都要有大量的资金投入,会对发展工业和GDP总量的增长产生不利影响,尽管这些都是当地经济社会和生态环境协调发展所必需的,但所需的成本可能会大大超过当地的经济社会承受能力,而生态环境保护和建设的正向效益则大部分转移到了下游地区。如果没有生态环境效益补偿机制,就会大大影响上游地区保护生态的积极性和防治水污染与水土流失的自觉性。反之,如果上游地区不重视水土保持、水污染治理和水环境保护,按常规方式进行工业布局和经济建设,就可以将相当一部分生态建设和环境保护投入直接用于经济建设,使当地经济在短期内得到较快的发展,缩小与下游地区的贫富差距,但最终以经济社会不可持续发展为代价,不能摆脱“先污染,后治理”、“先破坏,后恢复”的怪圈,而且受危害最严重的往往是下游地区。所以,充分认识和研究水生态环境效益的外部性,以及克服这种外部性的对策是建立生态共建共享机制的重要前提。(www.chuimin.cn)

为了妥善解决水生态环境效益的外部性问题,必须以流域水系为单元,以政府为主导,以行政区域为主体,按照“受益者补偿、损害者赔偿”的原则,以全流域水资源可持续利用、水环境可持续维护、经济社会可持续发展为共同目标,制定全流域水生态环境保护和建设的总体目标,包括林草覆盖率、允许水土流失量、各类污染物允许排放量、水环境质量与水功能区水质达标要求等,明确界定上下游地区各自的权利和责任,并建立切实可行的行政区域责任制。凡上游地区的生态环境保护投入所产生的正向效益转移到下游地区,下游地区应采取适当的方式予以补偿;当上游地区在生态环境保护和建设中未能履行规定的责任,达不到规定的保护标准,给下游地区造成损害的,则应按损害程度承担赔偿责任。按照这样一种总体思路,在上下游各行政区域协商一致的基础上,制定全流域生态环境保护的规划目标,明确界定各方的责、权、利,逐步建立和完善全流域生态共建、环境共保、资源共享、经济共赢的长效机制。

生态补偿：解决环境效益外部性

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