浙江德清西部乡镇生态补偿长效机制研究成果

2023-11-21 理论教育版权反馈

【摘要】：浙江省德清县西部地区,按照《德清西部保护与发展规划》确定范围,包括莫干山镇、筏头乡以及武康镇的104国道以西区域,面积约304.6km2,涉及有行政村32个,自然村323个,总人口55959人。基于西部地区生态环境保护的重要性,应建立生态补偿机制。

浙江省德清县西部地区,按照《德清西部保护与发展规划》确定范围,包括莫干山镇、筏头乡以及武康镇的104国道以西区域,面积约304.6km2,涉及有行政村32个,自然村323个,总人口55959人。西部森林资源丰富,植被茂密,林地面积约230km2,占全县林地的60%以上。森林覆盖率达80%左右。同时在该县6.12亿m3水资源总量中,30%以上集中在西部地区,也是全县主要的河流阜溪、余英溪和湘溪发源地;库容1.16亿m3的对河口水库,是县城居民乃至今后全县供水水源。筏头乡和莫干山镇南路片分别是对河口水库与兴建中的老虎潭水库的上游汇水区域,两大水库是德清县和湖州市居民饮用水的主要水源地,属重要的生态敏感区,生态保护职责重大。综合上述原因,生态保护限制了西部乡镇发展许多第二产业的可能性,也对发展大规模的度假旅游等第三产业有一定限制,西部发展的弹性受到了较大地约束。基于西部乡镇生态保护职责重大,多年来西部乡镇以直接或间接牺牲了一定的经济发展为代价,担负着县域生态维系职责。如何让生态保护投资者得到相应回报,如何促进西部乡镇生态环境进一步优化,需要对西部乡镇建立一定的生态补偿机制或办法。

8.2.3.1　对西部乡镇实行生态补偿的必要性

所谓生态补偿机制就是通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化,让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象,实行公共产品的有偿使用;通过制度创新解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护并使生态资本增值的一种制度。

(1)西部乡镇在保护生态环境的前提下,在一定程度上造成了经济水平落后的现象,为实现让保护者受益的原则,应建立生态补偿机制。为直观地体现西部乡镇经济发展的落后与差距,以2003年末《德清统计年鉴》所统计数据的部分指标,与全县平均值相比较,见表8-4。

表8-4　德清县西部乡镇经济发展水平概要表

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从表8-4中指标对比来看,西部地区是全县经济欠发达地区,农民人均纯收入低于全县平均水平330元/人,即6%,乡镇人均财政收入只占全县平均的1/3。经济水平落后,使得道路交通设施建设滞后,现有公路除104国道、09省道对河口以东路段为一级公路外,其余均为四级公路或等外级,路面窄,通行能力差;各类设施配置水平较低,如给水设施多采用山水简易处理后使用,污水主要直接排放,电力电信等设施较为落后。

(2)基于西部地区生态环境保护的重要性,应建立生态补偿机制。德清县是省级生态示范区建设试点县,县委县政府“生态县”建设目标已确定。而西部乡镇既是全县主要河流的源头,又是生态林的集中分布区、水源涵养区,更是全县的重要饮用水源地。同时,拟建的老虎潭水库将是湖州市2008年后重要水源地,日供水能力22 万m3,年供水量6796万m3。因此,西部乡镇地区对全县生态环境、对保障湖州市经济发展起着举足轻重的作用。

西部地区又是德清县生态县建设的核心区,如不加强生态环境保护、加大生态保护资金投入,从根本上改变经济增长方式,必然会带来资源消耗和环境污染总量的剧增,直接影响县城武康及全县的环境质量,造成严重的生态问题,制约全县经济社会的持续发展。良好的生态环境保护,将是实现《德清西部保护与发展规划》中确定的总体定位和目标的基础,为德清县旅游业发展提供重要空间。

(3)划定实行生态补偿的范围。按照《德清西部保护与发展规划》确定的西部是以104国道为界以西区域,根据调查,东苕溪上游在生态保护上属敏感区,下渚湖湿地保护对生态县创建有相当作用,因此建议实行生态补偿的西部乡镇范围适当扩大,增加三合乡。

8.2.3.2　西部乡镇生态环境保护面临的困难及其原因

作为西部乡镇在经济欠发达情况下,对生态环境保护一直作了相当大努力,承担了以水资源保护为主的重任。但按照《德清西部保护与发展规划》确定近期至2010年环境目标,即饮用水源水质达标率100%,地表水水质达标率90%,大气环境质量达到功能质量标准比率100%,森林覆盖率85%,生活垃圾处理率75%,畜禽粪便处理率90%,化肥利用强度折纯230kg/hm2,农用薄膜回收率95%,目前的状况距此标准还有相当差距,需要采取多方面措施,主要是在以下五个方面进行投入和补偿。

(1)生态公益林的补偿和管护费用。全县生态公益林29.22万亩,主要分布在 “五大支流”(埭溪、阜溪、余英溪、湘溪、禺溪)源头汇水区、对河口水库四周,其中以筏头乡、莫干山镇、武康镇为主要分布乡镇,分别为120668 亩、86000 亩、40854 亩,共247522亩,占84.7%,对这20多万亩生态公益林的补偿和管护费用,按8元/ (亩·年)的标准,需资金198万元/年。

(2)以日常生活垃圾处理为主的环境保护投入。西部地区共有行政村32个,自然村323个,总人口5.6万人,经过前几年的村庄环境整治,筏头乡、莫干山镇已完成 “全覆盖”,但要长期保持村庄的环境卫生,避免生活垃圾集中后产生二次环境污染,需要长期财力和物力投入,据测算每年产生的生活垃圾约31000t,对这些生活垃圾按集中至武康垃圾填埋场处理,需155万元/年。

(3)改善环保基础设施一次性投入资金。日常生活垃圾处理必须要配套环保设施,按照西部乡镇生态保护需要,应建一定数量的垃圾中转站,据测算需建10座,按每座15万元计算,需一次投入150万元。

(4)对筏头、莫干山两乡镇的笋加工企业一次性治理补偿资金。罐头笋加工是造成水源污染的主要污染源。目前,筏头乡共有小规模家庭作坊式笋厂66家,年产量在8.9万罐左右,按每万罐排放废水0.8万t,产生固体废物108t计算,每年产生废水7.12万t,产生笋壳等固体废物961.2t,对这66家小笋厂无法常年治理,只有进行关停处理,测算需一次性补助330万元。另外筏头、莫干山镇南路片共有规模罐头笋加工企业15家,年产量在22万罐左右,每年排放废水17.6万t,产生固体废物2376t,对这15家笋厂需要配置相应的治污设施来治理,确保污染物达标排放和处理,预计需治理费用225万元,按照以企业投入为主,政府适当补助办法,测算需一次补偿约80万元。

(5)保护对河口水库水源,需限期关闭对河口氟石矿,引起经济损失和补偿。对河口氟石矿目前每年销售收入1200多万元,现有职工135名,年发放工资220万元;拖拉机200余辆,每年近220多万元的运输收入;经销户有80多户,每年上缴村集体200万元左右;涉及矽肺人员15名,每年由氟石矿支付10多万元资金补助。为保护好水库饮用水源,氟石矿必须关闭,从而引发的村集体、职工等直接经济损失显而易见,应给予合适的补偿。

补偿方式如下:一是对关闭企业现有的机械设备给予一次性补偿;二是对河口村集体经济收入来源,由县解决一定比例的经费,作为补充;三是当地农民职工就业,建议拓宽就业渠道,适当安排一定就业人员。

以上是西部乡镇生态环境保护目前面临主要情况,作为西部乡镇实施生态保护,最大困难就是经济实力和资金实力,究其客观原因,主要有以下几个方面。(www.chuimin.cn)

(1)产业结构问题。西部山区乡镇,从改革开放开始,同东部乡镇一样,走过乡镇村集体办工业道路,在20世纪80～90年代中期,由于受交通等各类基础设施落后影响,西部乡镇工业化道路遭受挫折,目前产业构成中“一产”仍占据较大比例,工业以资源开发加工为主,主要是竹制品、饮用水、茶叶等生产,工农业生产普遍存在规模小、缺少品牌产品、加工粗放附加值低等问题。近年来以旅游为主第三产业虽有一定的发展势头,但尚属于起步阶段。

(2)产业发展已有10年,由于中心城市具有集聚各类生产要素的强大功能,西部乡镇都在中心城市发展的辐射范围内,在一定因素上导致了资金、劳动力等要素向中心城市的集中。表现为具有一定规模的企业外迁武康开发区,造成山区农民隐性失业,农民增收的主要渠道务工收入减少。据调查,近年来筏头乡有10家企业外迁 (近期还有4家要外迁),使近400人失去就业的机会,让农民务工收入减少约400万元;莫干山镇有6家企业外迁,其中2家为规模性企业。

另外山区与武康县城的经济落差大,造成山区人口外流,多以青年外出打工为主,并且武康城市发展使山区农业发展成本相对增加,收益减少。

(3)乡镇财政困难。一是受税费改革影响,教育费附加、农特税减免取消等因素,带来乡镇财政收入减少;二是企业外迁,带来税源转移流失;三是受生态保护约束,招商引资工作难,企业难以进入,税源扩张缺乏基础。

8.2.3.3　目前已采取的一些措施和探索

针对西部生态环境保护面临经济困难的客观情况,县委县政府引起了重视,并采取了一定措施,取得了初步成效。主要有:

(1)针对税费改革带来乡镇财政收入影响,实施了对西部乡镇有一定倾斜的财政转移支付方式,确保乡镇政府正常运转。

(2)通过对西部乡镇领导班子和领导干部目标考核调整,降低了工业及招商引资考核评分,突出了生态保护考核,增强了乡镇领导班子和领导干部对生态保护的责任感和自觉性。

(3)通过《德清西部保护与发展规划》出台,明确了西部乡镇经济社会发展定位与目标,为构筑西部乡镇经济发展的框架奠定基础。

(4)通过已规划并拟建立莫干山经济开发区西部乡镇工业园区,促使西部乡镇工业企业进城,为发展旅游观光、休闲度假、生态农业提供发展空间。

8.2.3.4　实施西部乡镇生态补偿机制建议

(1)落实生态公益林的补偿基金。生态公益林补偿机制作为一项有利于生态环境保护的环境经济政策和制度,是有法律依据的。《中华人民共和国森林法》第八条第六款明确规定“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木营造、抚育、保护和管理……”。《浙江省森林管理条例》第九条规定“公益林的投资经营者,有获得森林生态效益补偿的权利”。第十条规定 “各级人民政府应当加大公益林建设的投入。省人民政府应当设立森林生态效益补偿基金,森林生态效益补偿基金按照事权划分,由各级人民政府共同分担。森林生态效益补偿基金用于对纳入公益林管理的森林资源,林木的营造、抚育、保护、管理等。森林生态效益补偿基金应当优先保障重要生态功能区……”。

西部地区共有24.75万亩生态公益林,其中国家重点公益林为11.2万亩,补偿基金标准为8元/ (亩·年),由国家、省(自治区)出资一半,县出资一半,这部分首先应予落实到位,即89.6万元/年。同时对于其他13.55万亩生态公益林,也应该给予补偿,建议按4～6元/ (亩·年)标准由县财政来补偿,即54.2万～81.3万元/年。

(2)健全公共财政体系,进一步加大财政转移支付的力度。一是针对税费改革带来西部乡镇财政收入减少影响,建议县财政通过转移支付补足减少部分;二是针对西部乡镇保护生态环境,导致企业外迁,招商引资难以引进带来税源无法增长,人均财政收入与全县平均值相差较大的实际,建议县财政增加生态保护补偿预算资金,列入每年度财政预算,用于西部乡镇政府开展生态保护工作,重点为筏头乡、莫干山镇,建议按人均财政收入平均值提高5%比例,即290万元。

(3)建立生态补偿基金。生态保护实行补偿,不能仅靠财政投入,建议设立生态补偿基金,用于西部乡镇开展生态保护实施项目的补助和镇、村建设。设想从水利的水资源费、国土的矿产资源费和土地出让金、林地的育林基金、环保的排污费中每年提取一定比例的资金。根据2003年以上各项资源费可用资金为5367万元,建议提取10%作为生态补偿基金。

(4)针对河口水库水资源保护的重要性,建议设立专门的水资源生态补偿基金,按照每立方米提高0.1元,每天6万m3引水量计算,每年可获得219万元补偿基金,用于汇水区域乡镇。

(5)规划的莫干山经济开发区西部工业园区应尽快有实质性推动,出台相关优惠政策,利于西部乡镇招商引资,同时吸引西部乡镇工业企业,特别是污染企业外迁,以提高西部乡镇经济总量和财政实力。

(6)对于西部乡镇按规划进行集镇建设出让土地,建议在土地出让金上给予乡镇优惠倾斜,如全额返还县得部分,以增加乡镇财源,加大对集镇基础设施投入,吸引农民进镇务工经商,减少对生态环境的压力。

浙江德清西部乡镇生态补偿长效机制研究成果

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