黑河流域生态补偿机制：共建共享的效益研究

2023-11-21 理论教育版权反馈

【摘要】：黑河流域水资源的高效、合理利用是保护和恢复流域生态功能的一个重大举措。

8.2.1.1　黑河流域生态补偿效益评估的意义

(1)黑河流域生态补偿的必要性。在干旱区,水是维持生态系统最重要的因素。西北地区由于水资源相对紧缺,形成了独特的“荒漠绿洲,灌溉农业”生态环境和社会经济体系。黑河流域水资源的高效、合理利用是保护和恢复流域生态功能的一个重大举措。但流域现行的开发政策也引发了一系列问题,主要表现在:在水资源日益短缺和黑河分水的双重压力下,现有绿洲农业的维系与发展受到极大的挑战,张掖地区在黑河分水后所面临的水资源短缺以及绿洲社会经济生态稳定发展的形势非常严峻;由于上中游拦截和大量耗水,引起下游天然绿洲生态系统急剧退化,内陆河下游成为受中上游水资源开发影响的最严重地区;2000～2002年,张掖市在水资源紧缺的情况下累计向下游输水22.1亿m3,分水势必造成本区有效灌溉面积的减少、绿洲生态环境的持续性退化和脆弱程度的增加;在退耕还林区,一些地方基层政府只是解决了生态移民的安置和一定的生活赔偿问题,缺乏对他们的进一步帮扶以及利益的保障。

(2)黑河流域生态补偿的合理性。

1)按照产权经济学、制度经济学和环境经济学原理,河流是全流域人民的公共财产,大家共同拥有对该河流的利用、保护的权利和责任。因此,应扭转以往行政区划开发利用水资源的局面,建立上、中、下游利益共享、责任共担的补偿机制,实行全流域统一利用、保护和管理,使流域经济外部性内部化。

2)按可持续发展的公平性原则,人类所有成员都有同等的资源消耗和污染权。对于退耕还林还草的区域来说,为了生态效益,以前的农(牧)业用地不能继续农(牧)业生产,农(牧)民的利益受损,需要对他们的资源使用权进行补偿。

3)《中华人民共和国水法》第48条规定:“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。”张掖地区在用水紧张的情况下向下游分水,无偿地让出一部分水权,国家应该为他们失去的这一部分权益做出相应的补偿。

4)中游地区的分水是为了保护和恢复下游地区的生态环境、解决生态问题,上游地区防治流域生态恶化所做的努力也是为中下游服务,而下游地区的农、牧民异地开发则更多的是为了全国的生态大局。流域各段的政府应该根据实际情况作出补偿,国家也应该从某种程度上考虑他们的机会成本问题,对他们所作出的贡献给予补偿。

8.2.1.2　黑河流域的生态补偿概况

黑河流域现有的生态补偿政策主要体现在以下几个方面:移民安置、以粮代赈、育林工程、治沙工程、节水工程、林草地保护、水域保护、生物多样性保护以及自然保护区的保护。这些政策对保障流域居民的基本生活和恢复流域生态环境起到了一定的作用,但与流域内居民的损失相比,还有一定的差距,退耕(牧)还林(草)的生态移民还没有真正得到实惠。从1999年成立黑河流域管理局到2001 年国务院召开第94次总理办公会议专门研究黑河生态综合治理问题以来,流域内的生态环境建设取得了一系列成果,全流域在湿地保护、草地围栏封育、沙化草地治理、建设水源涵养林、三北防护林建设和退耕还林方面取得了明显的效果。

内蒙古自治区2004年编制了《额济纳旗2005～2010年扶贫开发移民规划》,计划在6 年内搬迁转移农牧民846户2600人,占农牧区人口的64.7%,2004年共搬迁311户999人。张掖市2003 年对祁连山林区腹地和浅山区居住的农牧民以及山丹大黄山林区的农牧民3839 户共1.65万人,实行整体搬迁安置。2004年,甘州区、肃南县世界银行贷款畜牧综合发展项目实施以来,已完成总投资595万元,有17个乡和396户农牧户受益。上游的酒泉市生态建设成果明显,2003 年共补偿退耕还林户342万元。张掖市退耕还林效果尤为明显,2002 年退耕还林任务1.385万hm2,已兑现补助粮食3437万kg等。同时,流域内各地方政府在草地资源规划、林地建设、调整适应水资源现状的产业结构方面都做了大量工作。

8.2.1.3　生态补偿效益评估方法与技术选择

(1)评估依据与方法。黑河流域的生态服务功能价值包括直接利用价值、间接利用价值、选择价值和非利用价值。黑河流域由于草地治理工程、生态林建设工程以及水利水土保持等工程的实施,使得流域的整体生态功能向良性发展,为此产生巨大的生态服务功能价值。采取的技术评估方法有:①以直接市场价值法评估气候调节、商品价值和生物多样性;②以影子工程法评估降污价值和间接利用的生态效益价值;③以机会成本法评估农(牧)民的退耕(牧)及移民损失;④以旅行费用法来评价游憩效益和科学考察效益;⑤以支付意愿法来评估生物多样性价值。

(2)评估技术选择。

1)补偿主体与客体。黑河中上游地区由于大量引用地表水和提取地下水,导致下游地区地下水位下降,地表植被生存环境迅速恶化。因此,下游为受到损害的一方,应得到中上游的补偿;上游地区为了保护祁连山生态林建设和水源涵养林也做出了牺牲,而流域上游的生态保护直接影响到中下游地区的生态质量,中下游地区应该对上游地区的生态保护和机会成本给予相应的补偿;中游在水资源紧张的情况下向下游分水,也应该得到部分补偿。所以,流域生态建设补偿的主体应包括国家、社会和流域自身。在黑河流域生态恢复建设初期建议以国家和社会补偿为主、流域自身补偿为辅,流域生态有了一定的修复能力后,建议以流域自身补偿为主,国家和社会补偿为辅。

2)补偿方式。流域生态补偿方式主要有政策补偿、资金补偿、实物补偿、技术补偿、教育补偿等。2001 年2 月21 日国务院召开第94次总理办公会议专题讨论黑河分水问题,这实际上就是对下游额济纳旗的一种政策补偿;资金补偿是最急需的补偿方式,急需补偿的地区只有在收入得到保障之后,才会有进行生态保护和建设的积极性;实物补偿是指补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿,解决受补偿者部分的生产要素和生活要素,改善受补偿者的生活状况,增强生产能力;教育和技术补偿是提高受补偿者生产技能、科技文化素质和管理水平的有效补偿形式。目前,生态移民在适应新的生活(生产)方式时,急需这方面的帮助和指导。

3)补偿标准。生态补偿标准是生态效益补偿的核心,关系到补偿的效果和补偿者的承受能力。补偿标准的上下限、补偿等级划分、等级幅度选择等,取决于损失量 (效益量)、补偿期限以及道德习惯等因素。在现有的条件下生态补偿只能体现一种相对的公平而无法做到绝对公平。因此,补偿的标准不可能完全按实际发生的经济损失或贡献大小,只能按财政收入的一定比例支出。补偿标准可按照以下方法估算:①以退耕 (牧)还林(草)的农、牧民的收益损失作为补偿的下限,即在流域生态恢复中,对导致移民农、牧民经济收入或发展机会减少的补偿,这是对移民农、牧民的最低利益保障;②以生物多样性、调节气候、涵养水源、降污、休闲娱乐以及科研价值之和作为补偿上限;③在制定补偿额度时,要综合考虑流域上中下游地区的经济社会发展水平及群众生活水平等,最终确定补偿额。

4)补偿原则。①公平、公正的原则。流域上下游之间是有机联系、不可分割的整体。上游地区对下游造成了污染就要赔偿下游地区;反之,如果上游地区提供给下游的是经过努力后的、优于标准的水质,下游地区就应该对上游地区的贡献做出适当的补偿,只有这样才能显示出公平和公正的原则。②水质和水量相结合的原则。水质和水量是不可分割的统一体,水质再好,数量不足,水资源还是不能满足需要;如果有水量没有水质则会产生水质性缺水,同样无法满足经济社会发展的需要。因此,在制定生态补偿机制时要同时考虑水质与水量的问题,只有将两者有机结合起来制定的生态补偿机制才会科学合理,起到真正的实效。③国家行为原则。虽然黑河流域“均水制”经历了“军事管制”与“政府管制”等多次变迁,但从“大政府”的角度来看,都属于政府管制,而且环境效益具有公益性,中央政府应该是倡导者和统筹规划者,应该对全国的生态建设负责,在生态保护与恢复中起核心作用。④专款专用原则。中央及省级政府建立生态建设专项资金,列入财政预算,每年由政府拨出一定的专款来保证生态建设。同时,上游地区对下游地区的赔偿以及下游地区对上游地区的补偿都要纳入生态建设专项资金,每年由中央及省级政府统一划拨,专款专用。

5)补偿网络的构建。生态补偿应该是多层次的,即通过生态效益影响涉及的范围来反映生态补偿的层次,而不同层次的补偿以不同的方式和机制加以实现,可以建立国家补偿机制、区域补偿机制、流域补偿机制和部门间补偿机制等来构建补偿网络。黑河流域有其特殊的流域特点,拟建补偿网络结构如图8-1所示。(www.chuimin.cn)

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图8-1　黑河流域生态补偿网络结构

8.2.1.4　生态补偿评估方法

(1)流域内农牧民的收益损失价值。林木、草地等的生产效益有明显的市场价格,可以直接进行市场交换。其评估方法是市场价值法。例如

林木生产效益=年可伐林面积(hm2)×(每公顷木材平均销售价-每公顷木材平均生产成本)

草地生产效益=载畜草地面积(hm2)×每公顷草地载蓄量(t)×(每吨畜产品平均销售价-每吨畜产品平均生产成本)

(2)气候调节价值。根据国际上通用的碳税率标准和中国的实际情况,可采用中国的造林成本250 元/t和国际碳税比50美元/t的平均值作为碳税标准,来计算流域生态恢复后的气候调节价值。

(3)降污价值。假设建设一项与流域生态系统的净污能力相同的工程,以该工程的投资来表示生态系统的净污价值。

(4)涵养水源价值。生态系统涵养水源功能表现为汛期的防洪能力、枯水季节的给水能力和改善水质3 个方面。采用影子工程法评估汛期防洪效益和枯期给水效益

防洪效益=单位面积林(草)地比荒地(农用地)年蓄水量的增加值(m3)×植被面积(hm2)×每立方米蓄水水利工程修建费

给水效益=单位面积林(草)地与荒地(农用地)年蓄水量差值(m3)×植被面积(hm2)×供水价格(元/m3)

采用重置成本法评估改善水质的效益

改善水质效益= 单位体积荒地(农用地)产流净化费用×荒地(农用地)年产流量-单位体积林草地产流净化费用×林草地年产流量

(5)文化科研价值。文化科研价值的估算常用科研投资来估算或者用科研者的实际花费,这种评估方法具有简洁、数据易得的特点。

(6)选择价值。主要包括游憩效益和科学考察效益,这种效益是没有市场价格的自然景点或者环境资源的价值。根据旅行费用法,通过旅游者在消费这些环境商品或服务所支出的费用来估算。

(7)生物多样性价值。以人们对流域生态系统的生物多样性的存续而愿意支付的货币量来表达生物多样性的价值。支付意愿法有两种表达方式:一种是支付意愿 (WTP),即人们获得一种商品、一次服务或一种享受而愿意支付的货币量;另一种是补偿意愿(WTA),即人们提供一种商品、一次服务或一种享受而愿意接受的货币补偿,理论上两者是相等的。

综上所述,流域生态恢复的经济补偿应走 “服务于流域、取之于流域、用之于流域”的道路,采取内部补偿、外部补偿和代际补偿相结合的模式。黑河中游给下游的是不可交易的生态用水,从理论上说这部分水不需要补偿,但是,应该考虑水资源对张掖市生产发展的影响,在实施可持续发展战略的背景下,上级政府可以通过“补贴改革”的手段,促进中游地区进行产业结构调整,从而保证下游的生态用水。生态环境改良后,就会长期发挥生态效用,后代人也是受益者,政府有必要代表未来进行受益补偿。但除国家的政策补偿外,流域上中下游各地也应建立一种合理的补偿机制。同时,由于环境容量有限,加强生态移民的可行性研究也是恢复流域生态环境的重要环节。

黑河流域生态补偿机制：共建共享的效益研究

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