生态补偿：退牧还草工程

2023-11-21 理论教育版权反馈

【摘要】：8.1.3.2退牧还草的基本做法总结从已经开始实施退牧还草的省份来看,由于各地的自然和社会经济条件差异较大,因此,在实施休牧、禁牧过程中具体要求不尽相同、做法各异,归纳起来,主要做法有如下几个方面。

8.1.3.1　工程背景

改革开放以来,随着草原和牲畜承包制的实行,我国牧区畜牧业生产得到了较快的发展,但由于人口增长过快、大规模开垦和超载放牧等因素的影响,畜牧业赖以生存的草地资源遭到严重破坏。牧区生态环境和自然资源条件恶化,已直接危及到牧区畜牧业的可持续发展和全国生态安全。2002 年12月16日,国务院正式批准西部地区11省市实施退牧还草工程,从2003年开始,用5年时间,在蒙甘宁西部荒漠草原,内蒙古东部退化草原,新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原,先期集中治理10亿亩,约占西部地区严重退化草原的40%,退牧还草将采用禁牧、休牧和划区轮牧三种方式进行,退牧还草期间,国家将对牧民进行粮食和饲料补助。

8.1.3.2　退牧还草的基本做法总结

从已经开始实施退牧还草的省份来看,由于各地的自然和社会经济条件差异较大,因此,在实施休牧、禁牧过程中具体要求不尽相同、做法各异,归纳起来,主要做法有如下几个方面。

(1)领导重视,狠抓落实。凡是退牧还草工作力度较大的地区,都离不开政府重视,从政策上提供实施依据和保障。在内蒙古,为保证禁牧、休牧、划区轮牧的顺利实施,各旗县市区都成立了由党政主要领导任组长,分管领导任副组长,有关部门负责人为成员的生态建设领导小组,具体负责禁牧、休牧、划区轮牧工作的规划、实施、检查、协调等工作,并下设办公室,负责处理日常工作。苏木乡镇、嘎查村两级也成立了相应的组织机构,实行一把手负责制,使生态建设工作有领导、有组织的进行。

为了使退牧还草工作落到实处,各地都明确每项工作责任,落实到人。如内蒙古的鄂尔多斯市,涉及的旗县区和苏木乡镇政府都把该项工作纳入到年度目标责任考核范围,并与农牧户签订目标管理责任书。为了巩固禁牧、休牧的成果,市政府组成专项督查小组,对全市各地的禁牧休牧工作进行全年督查,每月25 日向市政府分管领导汇报。各旗县还先后成立了由林业公安、草原监理组成的林草管护大队,派专人看管禁牧区,严禁牲畜在禁牧区内放牧,各级休牧禁牧领导小组、草原监理所、群众性管护组织协调配合、实行昼夜巡逻,收到了良好的效果。

(2)政法保障、项目带动。在甘肃省的定西、华池、古浪、环县等实施效果较好的县都发布了禁牧令,并出台了一系列鼓励禁牧的优惠政策。张掖对退耕还草的耕地承包期一律延长50年,对连片种草达到1000亩的优先安排水电等基础设施,对退耕地实施现金和粮食补助,配套的基础设施和棚圈建设由国家投资、群众投劳。有些县鼓励对三荒地进行无偿种草,谁种谁利用,可以继承50 年不变。

在内蒙古,各地党委、政府都根据自己的实际情况,出台了禁牧、休牧和划区轮牧的规定、决定、通告、公告、政府令等,提出了对生态建设的要求,对禁牧、休牧和划区轮牧作出了具体规定。同时,制定了许多鼓励生态建设的优惠措施,如鄂尔多斯市财政2002 年拿出1000 万元专项资金用于农牧民购买饲草料加工机械的补贴。其他盟市也有一些相应的优惠政策:对舍饲养羊户给予经济补助,重点对棚圈建设给予补贴;对休牧户建设项目优先安排,人工种植优良牧草补贴种子费的70%;对全年禁牧区户,以粮代补,按季发放,解决禁牧、休牧期间饲草料的短缺问题。这一系列政策法规和优惠措施,极大地调动了农牧民进行生态建设的积极性,保证了禁牧、休牧、划区轮牧的顺利实施。

许多退牧还草工作的开展是通过草地建设项目带动的。各地尽管具有明显的区域性和小范围特点,但结合项目带动的地方一般开展情况较好。如甘肃的张掖由于有黑河流域治理项目作依托,不但退牧还草和退耕还草进展较快,而且草畜产业发展势头也较快。另外,实施牧区示范工程和天然草原恢复与建设等项目的县均不同程度地开展了退牧还草和配套建设,收效良好。

(3)科学规划、典型示范。退牧还草工作的进行必须按规划要求,有计划地进行合理安排,才能将生态保护和建设工作纳入规范化管理的轨道。在内蒙古,工作落实较好的地方,都进行了认真部署,从当地草原生态环境治理和畜牧业发展出发,对禁牧、休牧、划区轮牧的时间、顺序和区域做了全面规划。如阿拉善盟委和行署在认真总结全盟生态建设经验的基础上,出台了《关于加强全盟生态环境保护和建设的意见》,制定了全盟生态保护和建设规划;呼伦贝尔市陈巴尔虎旗、鄂温克旗也都制定了2002～2005年禁牧、休牧规划。

在合理制定规划的基础上,各地还根据当地的实际情况,积极寻找生态建设的突破口,通过典型户示范,带动周边农牧民参与生态建设。内蒙古鄂尔多斯市有计划地培植和扶持舍饲圈养典型户,目前全市舍饲养畜典型户已达到1万多户。通辽市畜牧业局专门印发了《关于抓好畜牧业典型工作的安排意见》,落实养殖专业村200 个,种草养畜专业户2000 个,家庭生态牧场示范场1500 个,退化草地生态恢复典型2 个,“双权一制”典型嘎查村3个。各地通过典型户的带动,极大地促进了退牧还草工作的顺利展开和草地畜牧业的可持续发展。(www.chuimin.cn)

(4)措施配套、技术支撑。退牧还草工作是草原畜牧业生产经营上的新生事物,需要向农牧民加强诸如饲草料加工、调制,科学的舍饲和补饲,草原的合理划区及利用等方面的科技服务。围绕禁牧、休牧、划区轮牧,内蒙古赤峰、锡盟的一些旗县畜牧技术人员,围绕退牧还草配套措施,在技术推广和服务方面,确定技术服务目标责任区,建立了组织领导、技术服务、饲草料加工、饲养管理和产品销售五大保障体系,在种畜调配、饲养管理、棚圈建设、选种配种、接羔保育、疫病防治、饲草料加工调制等方面提供全方位的服务,并有针对性地举办舍饲养畜技术培训班,极大地提高了农牧民的科学饲养水平。

8.1.3.3　退牧还草存在的问题

(1)缺乏退牧还草的技术标准。退牧还草是一项长期而又复杂的系统工程,需要统筹考虑、科学规划、合理安排。但各省(自治区)在实际操作中对退牧还草的方法和方式缺乏规范和技术标准,这集中表现在没有明确什么样的草地需要禁牧、什么样的草地需要休牧、什么样的草地需要轮牧,禁牧、休牧和轮牧的工程标准和技术措施缺乏,给当前正在进行的退牧还草工作带来很多混乱和困难。因此,规范退牧还草的技术标准是当前退牧还草工作首先要明确的事情。

(2)围栏质量参差不齐。围栏是保护和加强草地生态建设的重要技术措施,也是禁牧、休牧和轮牧能够顺利实行的前提条件和必要手段。但是各地的普遍情况是,围栏质量参差不齐,主要表现为:①围栏材料质量不齐,有的使用网围,有的使用刺围、石围、土围,有的使用水泥桩,有的使用木桩,严重影响了围栏的使用寿命;②由于草场承包到牧户,部分草场划分不规则,围栏建设困难,造成了一些不必要的矛盾。

(3)主要依靠行政命令,严重影响了牧民退牧还草的积极性。退牧还草是一项新的工作,国家和地方均无明确的补贴措施。为了推动退牧还草工作,一部分地方将退牧还草与其他项目如“风沙源”、“天保”结合进行。多数地方模仿国家天然林禁伐措施,一味依靠行政手段来加以强制执行,对禁牧休牧后给农牧民所造成的损失没有弥补,造成围而不休、围而不禁的格局。此外,个别地方也存在着对退牧还草的重要意义宣传不够等问题,部分干部、群众缺乏理解支持,工作难以开展。

(4)部分牧户受禁牧的影响较大,生产成本增加,收入下降。2001 年内蒙古赤峰市的典型调查表明,饲养一只山羊(基础母羊)的平均成本分别为:全放牧80 元,半舍饲116.40 元(180 天),全舍饲151.21 元(365 天)。从测定结果看,半舍饲比全放牧高出36.40 元,全舍饲比全放牧高出71.20 元,禁牧、休牧的饲养成本几乎增加了1倍和提高1/2。甘肃省环县毛井乡砖城子村从1999～2002年禁牧草原9万亩,使大家畜饲养量减少375 头,羊减少2760 只,全村人均纯收入由1998 年的1080 元下降到898 元,下降了16.85%,人均纯收入下降25%以上的户占全村总户数的73%。云南的情况也表明,禁牧对当地农民,特别是高寒山区农牧民的经济收入影响较大,牛羊饲养量减少,收入下降,甚至部分农户出现了返贫的问题,导致小孩读书无学杂费、家庭无钱买盐、无钱看病等问题。

(5)基础设施投资大,牧民无力承担。退牧还草除涉及围栏建设外,还必须使草原畜牧业从传统的放牧方式转变为舍饲和半舍饲的生产方式,这涉及到一系列的基础设施建设问题,如棚圈建设、水利设施建设、饲草料基地建设等,所需资金远远大于退耕还林资金,牧民无力承担。例如在新疆福海县地多水多,条件好,但水位高,盐碱化严重,若要解决排碱问题,就需要修建排灌等水利设施,牧民无力承担,需要国家的支持。类似情况在退牧还草地区十分普遍。

(6)牧民严重缺乏舍饲、半舍饲的经验和技术。退牧还草后,为了避免牧户收入下降,只能采取人工种草、舍饲和半舍饲,大力发展集约化的现代生产方式。但这种转变是建立在牧民思想观念转变和对人工种草以及舍饲技术的掌握上。事实上,大部分牧民一是没有舍饲习惯,二是严重缺乏人工种草、舍饲和半舍饲的经验和技术,因而大大影响了退牧还草的信心和生产方式转变的速度。政府若能在人工种草、舍饲和半舍饲技术上对牧民加以培训,并给予一定的扶持,相信会促进退牧还草的进程。

(7)生产资料和产品市场不健全,加工水平落后,增加了牧民的市场风险。退牧还草虽然会使人工种草面积逐步增加,靠天养畜的局面有所改变。但由于生产资料和产品市场的不健全,加工落后,一方面使牧民饲养成本增加,另一方面则导致了畜产品的交易困难。根据调查,部分地方在退牧还草后积极发展奶牛业,但就是因为没有奶产品加工厂或加工能力不足,致使牧民的生产积极性受到了很大打击,加大了退牧还草的难度。

(8)受传统习惯影响,牧户转产、打工的主动性不强,社会矛盾显现。退牧还草还有一些社会方面的负面影响。退牧还草后,人、地矛盾更加突出,由于文化程度低,受传统习惯影响,大部分牧民转产、外出打工的主动性不强。在干群关系方面,据部分村干部说,退牧还草后,牧民如果草都割不到一根,家畜饲草和饲料又不能及时解决,时间长了必然产生偷牧现象。这样,乡村干部与村民的矛盾以及一些其他不稳定因素就会显现出来。

生态补偿：退牧还草工程

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