生态补偿：退耕还林(草)工程

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【摘要】：为了控制洪水和水土流失,中国政府启动了退耕还林工程。2002年1月1日召开的退耕还林电视电话会议正式宣布退耕还林工程全面启动,工程范围扩大到25 个省和新疆生产建设兵团。退耕还林工程以营造生态林为主,各工程县生态林所占比例不得低于80%。

8.1.1.1　背景

乱砍滥伐、水土流失和土地沙化是中国最突出的生态问题,是近年来江河水患频繁、风沙加剧的根源。特别是1998 年发生了长江等流域特大洪灾,生态问题进一步得到政府和公众的关注。

陡坡种植和放牧是造成中国水土流失最直接的原因。据统计,全国25°以上的坡耕地约606.7 万hm2,其中大部分分布在长江和黄河流域 (国家林业局,2000)。为了控制洪水和水土流失,中国政府启动了退耕还林工程。1999 年8～10月,朱镕基总理先后到陕西、四川、甘肃等省(自治区)考察,提出了退耕还林 (草)16 字方针,即 “退耕还林(草)、以粮代赈、封山绿化、个体承包”。在朱镕基视察之后,陕西、四川、甘肃3 省率先试点开展了退耕还林(草)工作(国家林业局,2000)。

2000年1月,中央2号文件和国务院西部大开发会议将退耕还林还草列为西部大开发的重要内容。3 月,经国务院批准,国家林业局、原国家计委、财政部联合发出了《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林(草)试点示范工作的通知》(国家林业局和国家计划委员会,2000),退耕还林试点工作正式启动。

2002年1月1日召开的退耕还林电视电话会议正式宣布退耕还林工程全面启动,工程范围扩大到25 个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团。根据两年多来的试点工作及成功经验,国务院下发了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》,提出了进一步完善退耕还林的若干政策措施。2002年12月,国务院颁布实施《退耕还林条例》,为工程的实施提供了法律依据。

8.1.1.2　工程具体内容

(1)工程结构。纳入退耕还林规划的土地包括以下几种:一是水土流失十分严重地区的耕地;二是退化的坡耕地;三是干旱化、沙漠化严重的土地;四是生态地理位置重要且低产的土地。地方林业主管部门根据上述四种应纳入退耕土地规划的要求,在农民自愿申请的基础上进行审批。

工程主要政策是国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助。粮食补助标准为:长江流域及南方地区,每亩退耕地每年补助粮食 (原粮)150kg;黄河流域及北方地区,每亩退耕地每年补助粮食(原粮)100kg。现金补助标准为:每亩退耕地每年补助20 元。粮食和现金补助年限为:还草补助按2年计算;还经济林补助按5年计算;还生态林暂按8年计算。补助粮食(原粮)的价款按每千克1.4元折价计算。补助粮食(原粮)的价款和现金由中央财政承担。

工程根据《退耕还林还草工程县级作业设计技术规程》确定造生态林还是经济林(国家林业局,2001)。工程主要根据不同区域的种植密度对生态林与经济林进行划分。为了增加农民的收入,生态林的树种也可以兼有经济收益。但是生态林的种植密度必须高于经济林的密度。退耕还林的另一项任务是荒山荒地造林。在农民已经完成退耕地造林种草之后,县、乡镇政府组织农民进行荒山荒地造林。荒山荒地所造的生态林也可以选用经济林种。退耕还林工程以营造生态林为主,各工程县生态林所占比例不得低于80%。

国家向退耕户提供种苗和造林费补助。退耕还林、宜林荒山荒地造林的种苗和造林费补助款由国家提供、补助标准按退耕地和宜林荒山荒地造林每亩50元计算。尚未承包到户及休耕的坡耕地,不纳入退耕还林兑现钱粮补助政策的范围,但可作宜林荒山荒地造林,每亩能够得到价值50 元的种苗。

实行“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策。实施退耕还林后,必须确保退耕农户享有在退耕土地和荒山荒地上种植的林木所有权,并依法履行土地用途变更手续,由县级以上人民政府发放林地权属证明。农民承包的耕地和宜林荒山荒地造林以后,承包期一律延长到70 年,允许依法继承、转让,到期后可按有关法律和法规的规定继续承包。

退耕还林工程的规划、作业设计等前期工作费用和科技支撑费用,国家给予适当补助,由国家计委根据工程建设情况在年度计划中安排。前期工作费用和科技支撑费用的有关管理办法,由国务院有关部门另行制定。退耕还林地方所需检查验收、兑现等费用由地方承担,国家有关部门的核查经费由中央承担。同时各省都相应建立各自的补助发放渠道,确保退耕补助能够发放到农民手中。

(2)目标。工程从2001～2010 年,为期10 年。包括两个阶段:第一阶段2001～2006年;第二阶段2006～2010年。2010年退耕还林工程停止新退耕,已经退耕土地仍然可以从退耕之日起8 年内获得相应补助。

工程目标:到2010 年,完成退耕还林2.2 亿亩,宜林荒山荒地造林2.6 亿亩 (两类造林均含1999～2000年退耕还林试点任务),陡坡耕地基本退耕还林,严重沙化耕地基本得到治理,新增林草植被面积4.8亿亩,工程区林草覆被率增加4.5个百分点,控制水土流失面积13.0 亿亩,防风固沙控制面积15.4 亿亩(中国可持续发展林业战略研究项目组,2003)。

经济目标:鉴于改革开放以来,东部沿海地区经济发展迅速,西部地区相对发展滞后的情况下,退耕还林有助于改善农业生产力低下的农民的福利(国合会林草课题组,2000)。此外工程还能进一步优化配置生产要素,调整农村产业结构,促进地方经济的发展。中国政府希望通过实施退耕还林工程转变生产活动方式,发展有利于环境的、有市场潜力和比较优势的产业(中国可持续发展林业战略研究项目组,2003)。

社会目标:通过实施退耕还林工程将一部分农业劳动力从农业生产中解放出来,并促使这些劳动力转向牧业和农林复合业,通过城市就业培训和再安置等方式促进农村劳动力向城市的转移(中国可持续发展林业战略研究项目组,2003)。(www.chuimin.cn)

8.1.1.3　工程存在的问题

退耕还林工程能否改善工程所直接涉及的人口以及外部社区的净福利等问题仍然值得考虑。这些问题主要包括退耕还林工程的可持续性、成本收益以及社会成本效益分析等。

(1)工程持续性。开展退耕还林工程能否促使土地得到可持续利用依然没有一个确切的答案。最主要问题是工程能否改善退耕农户的生计。如果工程仅仅是促使农民改变了土地利用方式,一旦工程补助停止,农民就会因生计需要而复耕。Uchida 等 (2004)对工程的可持续性进行了研究。他们通过对宁夏和贵州的退耕农户调查,分析农户是否有短期或长期的经济改善。他们对工程所带来的畜牧业、外出打工和非农业活动变化进行了研究,对工程的可持续性提出了疑问(Uchida等,2004)。

影响参加退耕农民在补助停发后生计问题的一个主要因素是林草产品的价格。假如大规模种植经济林,可以预见将来林草产品市场因供给增加,会导致价格下降。反过来,价格下降导致农民收入降低。

农民参与退耕还林的程度明显表明粮食和现金补助的水平超过了在退耕地上进行粮食生产的收入。中国国合会林草问题课题组(2003)的研究报告显示,目前一些农户的生计在很大程度上依赖于政府提供的补助。这说明退耕前的土地利用缺乏可持续性,同时农户对政府补助的新的依赖性也缺乏可持续性。

工程也可能对粮食价格产生重要的负面影响。工程结束后,政府不需要购买粮食来提供补助,一旦政府停止购买粮食,会导致粮价下降,以粮食生产为主的农户的收入会随之降低。因此,作为对国家粮食市场的“人为”影响,退耕还林工程给粮食生产者发出了多于实际需求的价格信号。

另外,近期统计数据显示从1999～2003年粮食产量下降很快,这一定程度上是由于退耕还林工程减少了耕地面积。随着国内粮食产量下降,可以预见粮食价格会有所上升。如果不能提供给农民以非农就业机会,难免出现退耕地复耕反弹的现象。另外,如果获得政府粮食补助的农民,将自家食用剩余的补助粮食在市场上销售,也会使当地市场粮价降低,从而降低从事粮食生产农户的收入和生产积极性。

地方粮食市场价格与国内市场价格间的差异势必加大地区间的贸易摩擦。究竟哪种影响会起主导作用有待于进一步的调查研究。但是,国内粮食的市场价格在工程实施后,已经明显上升。这显然增加了政府实行退耕还林工程的成本,并成为了政府缩减工程规模的主要原因。

由于工程区人口密度大,农业生产难以提供相应的就业机会,退耕还林工程希望能够对农村产业结构进行调整,将大量农业劳动力从低产出的农业生产中解放出来。但是这一目标也引起了争议。劳动力转移的成功取决于其他产业是否有能力吸收这些劳动力。而这主要依赖于国内经济的增长和城市就业培训系统的能力。目前,越来越多的年轻人离开农村进城谋生,退耕还林工程会加速这种趋势。

(2)工程投资效率。目前还没有正式的官方数据证明退耕还林的环境影响。然而存在这样一种担心,认为工程只能完成工程最初设计的目标,无法进一步增加环境效益。例如,只采用比较宽泛的生态标准来评价农户的退耕设计方案,可能无法取得最佳的环境效益。简而言之,退耕还林战略目标的缺陷可能很难实现最大环境收益。

此外,环境目标的投资效率也值得商榷。Uchida 等通过比较工程的环境收益 (用坡耕地的坡度衡量)和闲置耕地的机会成本,认为工程并没有完全实现退掉坡度较大的耕地和保证相应的机会成本最小,因此工程的投资效率有所下降 (Uchida等,2004)。工程本身并没有确保最低成本的耕地供应者参加退耕的机制。这是因为退耕还林补助只有两种标准,无法根据各地实际情况提供恰当的补助。

一个例子就是还林与还草在补助期的区别,还林补助8年,而还草只有两年,很显然即使是在经济和生态上适合还草的地区,农民也愿意选择还林。

(3)工程社会成本与效益。工程的社会成本与收益间的平衡也不明确。工程直接货币投资很明显可以根据工程进展确定,但由于工程产生的收益与环境改善相关,因此很难对工程预期收益予以全面的评估。第一,工程改善环境的程度不确定。由于工程涉及的范围很大,是否能用过去的经验预测工程产生的生态效果并不确定。第二,环境改善的价值量不确定,通常只有环境改善能够导致收入的增加时才会被认为是一般性商品。中国公众是否愿意看到投入大量的财富去获取环境的非使用性价值还不确定。同时一些亲身经历着诸如空气质量好转和河流水质改善的人们对环境改善价值的评估也不清楚。

(4)其他问题。工程也可能产生一些未能预计到的负面影响。例如,在如此大的范围内实施退耕还林和荒山造林,有可能对整个黄河和长江流域的水文状况产生影响。较高的植被覆盖率和小型基建工程会减少径流量(包括为保持雨水开挖的鱼鳞坑和在侵蚀严重的沟谷修筑的小型堤坝),从而减少下游的流量。这会导致下游灌溉、工业用水和居民用水减少,增加了下游的成本。而这些影响及其价值目前需要加以评估。

生态补偿：退耕还林(草)工程

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