生态补偿问题分析-生态补偿与流域生态共建共享

2023-11-21 理论教育版权反馈

【摘要】：从我国目前的情况来看,各项政策的设计虽然从不同的角度对生态补偿问题给予了一定的关注,但由于缺乏一个统一的综合性生态补偿机制来总体调度,使得各项政策的互补作用和实施效果不够理想。立法落后于生态保护和建设的发展,对新的生态问题和生态补偿机制缺乏有效的法律支持。

从以上内容可以看出,中国的许多法规和政策文件中都规定了对生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法。但当前的法律法规体系还存在以下问题:

(1)各种政策法规大多都只是关于单一要素的生态补偿,还没有一个专门针对生态补偿的统一性法规。在这些仅为单一生态要素或为实现某一生态目标而设计的政策中,不可避免地会带有强烈的部门性以及缺乏长期稳定性。这样在具体执行过程中就会遇到很多的问题,各部门间的利益难协调,补偿对象(农、牧民)的利益得不到保障等。从我国目前的情况来看,各项政策的设计虽然从不同的角度对生态补偿问题给予了一定的关注,但由于缺乏一个统一的综合性生态补偿机制来总体调度,使得各项政策的互补作用和实施效果不够理想。生态系统是一个复合系统,不是各种单一生态要素的简单叠加,要实现生态补偿的目的,需要从维护整个生态系统生态服务功能的角度出发,设计专门的生态补偿政策。

(2)对各利益相关者的权利、义务、责任的界定,对补偿内容、方式和标准的规定不够明确。补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程,实施补偿首先要明确各利益主体之间的身份和角色,并明确其相应的权利、义务和责任内容。目前涉及生态保护和生态建设的法律法规,都没有对利益主体做出明确的界定和规定,对其在生态环境方面具体拥有的那些权利和必须承担的那些责任仅限于原则性的规定,强制性补偿要求少而自愿补偿要求多,导致各利益相关者无从根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系,致使生态环境保护中的“公地悲剧”现象无法消除。

(3)立法落后于生态保护和建设的发展,对新的生态问题和生态补偿机制缺乏有效的法律支持。生态科学发展日新月异,新的生态问题、管理模式和经营理念也层出不穷,有些很快就成为生态保护与建设的重点内容或发展方向,应该尽快纳入国家管理范畴。而法律法规则由于立法过程旷日持久、问题考虑面面俱到而远远落后于生态问题的出现和生态管理的发展速度。

(4)一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位。《中华人民共和国矿产资源法》尽管规定了“矿产资源开发必须按国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”,并明确要求矿产资源开发应该保护环境、帮助当地人民改善生产生活方式,对废弃矿区进行复垦和恢复,但在财政部和国土资源部联合发布的《矿产资源补偿费使用管理办法》(财建[2001]809 号)中却没有将矿区复垦和矿区人们生产生活补偿列入矿产资源费的使用项目。《中华人民共和国水法》规定了水资源的有偿使用制度和水资源费的征收制度,各地也制定了相应的水资源费管理条例,但大多没有将水资源保护补偿和水土保持纳入水资源费的使用项目。(www.chuimin.cn)

(5)法规的刚性规定需要一些因地制宜的柔性政策进行补充。由于中国幅员辽阔,东、中、西部自然条件和社会经济发展水平差异很大,在生态环境保护方面需要制定因地制宜的梯度政策,而法律的基本原则之一就是“法律面前人人平等”,难以实行差别对待,使得全国通行的法律法规难以保护“弱势地区”的权益。

(6)目前的政策法规大多是针对已经破坏了的生态系统,对其实施补偿,而缺乏一种主动地保护生态环境的机制。如果人们永远只是被动地在生态环境遭到破坏后再对其进行补偿,那么人们也就永远不能生活在令自己满意的生态环境中。要想从根本上解决生态环境恶化的问题,人类必须主动地在生态环境未遭到破坏之前就对其进行有效保护,这就要求人类在进行生产生活活动之前针对生态环境进行综合规划,寻求一种合理的机制,在保护生态环境的前提下发展生产。中国水利水电科学研究院在新安江流域所做的“新安江流域生态共建共享机制研究”就是在这方面一个积极的探索,它通过对流域上下游经济发展和生态环境保护的科学分析和综合规划,创造性地提出了 “流域生态共建共享”的概念,设计了一种流域范围内在发展经济的同时主动保护生态环境的机制,值得进一步研究和借鉴。

从上述问题可以看出,中国建立完善的生态补偿法律法规体系还有很长的路要走,我国应该在实践中不断摸索,一方面积极开展生态补偿的具体实践;另一方面健全相关法制。开展具体工作是健全法制的基础,健全法制是为了能更好地开展生态补偿工作,最终能使生态补偿有坚实的法理基础和丰富的实践经验,在保护生态系统服务功能的前提下促进社会经济可持续发展。

生态补偿问题分析-生态补偿与流域生态共建共享

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