政府旅游调控手段简述

2023-11-21 理论教育版权反馈

【摘要】：在有些旅游目的地，旅游管理部门还会利用提供信息服务这一手段，去影响到访游客的“行为”。旅游目的地政府可通过有关立法，对旅游企业的市场行为进行必要的管制。例如，在民间部门实力很大、行业自律能力很强的情况下，政府还可借助旅游行业协会的力量，由有关的行业协会去制订并组织实施本行业的行为规范，从而以间接方式实现政府对某些市场行为进行管制的目的。

政府用于对旅游发展进行调控或干预的方式很多，其中既包括通过设立旅游行政机构进行直接干预，也涉及通过某些间接方式进行介入和干预，例如出入境政策、相关的立法、基础设施的规划与建设以及通过国有旅游企业去进行示范，等等。

一般地讲，政府在对旅游发展行使调控或干预时，所使用的手段可分为两大类，一类用于影响和控制旅游需求，一类用于影响和调控旅游供给。

1.调控需求

综合国内外已有的经验，在影响和控制来访旅游需求方面，旅游目的地政府常用的手段主要包括：

（1）对外传播和促销宣传。旅游目的地政府可根据情况的需要，通过目的地营销组织去控制对外营销传播的力度，以达到刺激或抑制来访旅游需求的目的。

（2）控制游客来访量。这一手段既可用于限制游客的过量来访，也可用于对已经到访的游客进行分流。就国家层面而言，在某些特定时期，旅游接待国政府可通过限制签证的发放量，去控制入境旅游需求。此外，有的国家还通过禁止外国客运包机入境这一做法，向国际旅游市场传递自己限制游客大规模来访的信息。就地方层次的旅游目的地而言，对于已经到访的游客，则是通过采取各种形式的控制准入做法，尽量避免游客过度集中地流向某些热点区域，以减小因此而导致的人满为患，以及避免因局部区域游客接待量的超载，而对该地环境和旅游资源造成危害。

（3）影响价格。旅游目的地政府可用于影响当地旅游价格的途径很多，其中分作两大类，一类是行使直接影响，另一类则是行使间接影响。所谓行使直接影响，主要是指旅游目的地政府可通过控制国有旅游企业的产品价格或服务收费标准，借助其对该地旅游供给市场的示范性影响，去刺激或抑制来访旅游需求。所谓行使间接影响，则是指旅游目的地政府可通过颁布有关的经济性指令，其中包括诸如实行外汇管制、实行差别税率、设立免税商店等，去刺激或抑制游客的来访量。

（4）提供信息。到访游客在旅游目的地开展活动时的客流分布，很大程度上取决于对该地旅游供给情况，特别是对该地景点情况的了解。就一般情况而言，到访游客首先会去寻找和游历该地那些最具代表性的知名景点或景物，然后再根据自己停留时间的允许，向那些次级的景点或景物进行分散。所以，当地政府和旅游行政管理部门可通过在适当地点设立游客问讯中心或游客问询点这类管理手段，通过为到访游客提供信息服务去行使需求管理，以减小对某些敏感地点的压力。常见的具体做法包括：

● 大力宣传该地所有各景区景点都值得外来游客前去一游；

● 限制对该地某些景区景点的过度宣传；

● 告知旅行社和到访游客，哪些时间前去游览可避免遇到人流拥挤，等等。

在有些旅游目的地，旅游管理部门还会利用提供信息服务这一手段，去影响到访游客的“行为”。具体做法包括：

● 审定各旅游企业宣传册中对有关该地情况的介绍，避免使游客产生不现实的期望值；(www.chuimin.cn)

● 告知和提醒游客在该地开展活动时应予注意的事项，特别是那些行为属当地社会不可接受的行为，以维护当地的旅游资源和社会环境，避免发生不可接受的文化冲突。

2.调控供给

在影响和调控旅游供给方面，旅游目的地政府通常使用的手段主要包括：

（1）控制土地的用途。这是旅游目的地政府用于控制旅游供给的最基本的方法。在当今世界上，各地大都有某种形式的城乡规划立法。根据这类立法，凡是扩大或改变有关土地的原有用途或原计划用途时，都必须事先获得政府批准。制订和执行用地规划，以及在必要时实行强制性土地征购，都是世界各地政府用于干预或调控旅游开发的基本手段。

（2）行使建筑物管制。这一手段经常用以配合用地控制。就一般情况而言，这方面的管制内容包括：规定有关区域内建筑物的规模、高度、风格、颜色，以及与之配套的停车场安排。世界上很多著名旅游城市——如英国伦敦、法国巴黎、意大利罗马等——之所以能长期保持其传统的景观格局，并在世界各地旅游者中获得同样的口碑流传，很大程度上归因于这些城市的管理者对建筑物长期行使一贯性管制的结果。近年来，随着私家车的增多，一个值得关注的情况是，在开发新的旅游接待设施时，应建有与之配套的停车场。事实上，这一点常为人们所忽视，因此很多旅游接待设施的开发者往往都因开设停车场的收益不大，而不愿提供。如此一来的后果是，那些驾车前来光顾的顾客只能将车辆停放在附近的街道边上，不但很容易造成交通不畅，而且会引发当地居民的不满。诸如此类的教训世界各地都有很多。无数的事实都表明，在自驾游规模不断增大的今天，在对新增旅游接待设施的建设行使管制方面，要求开发者配建停车场，应是一项不容忽视的重要内容。

（3）行使市场管制。旅游目的地政府可通过有关立法，对旅游企业的市场行为进行必要的管制。这类手段的使用，一般旨在控制某些经营领域的市场准入、维护公平竞争，以及保护旅游消费者的利益。当然，在对旅游企业的市场行为行使管制方面，立法不一定是唯一的手段。例如，在民间部门实力很大、行业自律能力很强的情况下，政府还可借助旅游行业协会的力量，由有关的行业协会去制订并组织实施本行业的行为规范，从而以间接方式实现政府对某些市场行为进行管制的目的。

（4）实行特别征税。在有些国家或地区，政府还通过对旅游税的征收，去影响和调控旅游供给。这方面的通常做法是，将规定税率的应纳税额摊入饭店的房价，由饭店经营者上缴政府税务部门。征收旅游税的理由或依据是，外来旅游者在目的地停留期间所使用的公共产品，本来是由该地政府使用来自纳税人的财政收入为当地社会提供，而外来旅游者不可避免地也会使用，从而增大了政府提供这些公共产品的外部成本，因而外来旅游者有义务对此做出补偿。实际上，由于这种旅游税通常是采用摊入饭店房价的形式进行征收，因而事实上并非完全是由外来旅游者独力承担，而是由外来旅游者与饭店经营者共同分担。但是，双方各自分担的部分并不存在固定的比例。一般地讲，饭店的房价越高，旅游者一方所承担的部分则会越大；反之，饭店经营者一方所承担的部分便会增大。关于这方面的经济分析，这里不再展开讨论。就本课程的教学目的而言，学生只要知道征收旅游税这一手段，以及征收旅游税的基本依据，也就足够了。除了上面所述的旅游税之外，有些国家或地区还对某些旅游行业实行特别征税，机场税便是这方面的常见案例。另外，有些国家或地区还可能会对某些类型的旅游企业实行特别税率。以欧美国家中的情况为例，在允许开设赌场的地区，当地政府得自于赌场的税收高达赌场赌金收入净额的50％。

（5）实行投资鼓励政策。为了鼓励发展旅游业，协调旅游业开发的区域布局，以及为了消除旅游供给中的某些“瓶颈”问题，很多目的地政府都对有关开发项目的投资者实行这样或那样的鼓励政策。这些鼓励政策大致上可分为三类：

① 与减小项目投资额有关的优惠政策。这方面的优惠政策通常包括：提供投资补贴、低息贷款、无息贷款、延长还贷期、提供基础设施、以低于市场价的价格提供建设用地、对有关开发项目所需建材的进口实行减免关税，等等。

② 与减小项目经营成本有关的优惠政策。这方面的优惠政策通常包括：在规定时期内实行减免纳税（即外国文献中所称的“tax holiday”，例如开业5年内实行免税，此后5年中实行减税）、提供员工培训补贴、对营业所需物资的进口实行减免关税、提供特别折旧免税，等等。

③ 与保证项目投资安全有关的政策。例如，由政府提供担保，保证该投资项目日后不会被国有化；保证外国投资者的资本、利润、利息可自由汇出境外；帮助提供贷款担保、提供投资咨询服务，等等。

政府旅游调控手段简述

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