政府对旅游发展的必要干预-旅游学概论第7版

2023-11-21 理论教育版权反馈

【摘要】：如前所述，目前世界各地政府都在以不同形式对本国或本地区的旅游发展进行介入和干预。一般地讲，政府之所以有必要对旅游业的发展进行介入和干预，主要原因涉及以下几个方面：1.刺激经济增长人们通常都认为，旅游业并不像教育事业和社会治安那样，属于政府必不可少的介入或服务范畴。长期以来，这一直是世界各地政府对旅游业的发展进行干预的主要动机。

如前所述，目前世界各地政府都在以不同形式对本国或本地区的旅游发展进行介入和干预。政府对旅游发展进行介入和干预的原因很多，并且世界各地的情况不尽相同。一般地讲，政府之所以有必要对旅游业的发展进行介入和干预，主要原因涉及以下几个方面：

1.刺激经济增长

人们通常都认为，旅游业并不像教育事业和社会治安那样，属于政府必不可少的介入或服务范畴。然而，至少是站在地方层次上去认识，设法推动本地经济的发展往往都是各地政府借以改变当地现状的重点工作（Dredge， 2001）。事实上，这方面的例子在世界各地都举不胜举。

旅游业作为发展经济的一种载体，可给旅游接待地区实现经济发展带来众多的机会。长期以来，这一直是世界各地政府对旅游业的发展进行干预的主要动机。以我国的情况为例，自改革开放以来，不论是中央政府还是地方政府，为了推动国家和地方旅游经济的发展，都推出了一系列的鼓励政策。其实，发达国家中的情况同样也是如此。例如，在美国，为了吸引旅游投资，几乎所有各个州都推出了相关的鼓励政策（Hefner et al.2001）。在澳大利亚，政府对发展旅游业所给予的鼓励政策，传统上也完全是出于对经济利益的考虑（Craik 1991：4）。对很多发展中国家来说，发展旅游业不仅是增加外汇收入的可行途径，而且旅游贸易不像很多其他的出口产业那样会受到有关国家在进口配额和关税等方面的限制（Jenkins， 1991）。

在另一方面，为国民提供就业机会也是政府的一项基本职责。由于旅游业具有劳动密集的特点，自然也会受到很多国家和地方政府的关注。根据世界旅游理事会（WTTC）的估算，目前全球每12个就业岗位中，便有一个是源自旅游业，换言之，旅游业所创造的就业量约占全球就业总量的8％（WTTC， 2003）。表7-1中所列，为旅游业所带来的全职性就业量在部分国家和地区就业总量中所占的比率。务实地讲，正是由于世界各地政府认识到旅游业带给当地的经济价值，才导致了旅游目的地管理组织在世界各地的普遍出现。

表7-1　旅游业所带来的全职性就业量在部分国家和地区就业总量中的比率

2.应对市场失灵

众所周之，旅游业是一个集合性产业（one-industry）。这一特点意味着，对于一个旅游目的地来说，尽管其中各旅游企业都有其自身的发展目标，但在实现旅游者满意方面，该地旅游业的成功，有赖于所有利益相关者之间的有效互动（Collier 1997），因为在消费者看来，在外出旅游或度假方面，自己的所购与消费实为一次完整的经历或体验（Medlik ＆ Middleton， 1973）。就一个旅游目的地而言，这意味着该地任何一个相关行业所提供的服务倘若品质不佳，都会影响或制约该地其他旅游行业的成功经营。所以，在该地旅游业中，各利益相关者对内需要通过协同合作，去确保该地旅游供给的品质，对外则需要团结一致、协同竞争。所有这一切，都意味着需要有一个能够统观全局的领导者。对于旅游目的地来说，这无疑是一个挑战。原因在于，就完善旅游供给而言，虽然旅游业中在发展纵向整合方面有不少成功的案例，但普遍都缺乏横向协调（Lickorish， 1991）。从理论上讲，旅游业中各利益相关者间的协同合作，能够给各参与方都带来经济利益。尽管如此，在实践中这一点却很少为旅游经营者所接受。正如有关调研结果所发现的那样，在这方面，旅游经营者首先考虑的，往往是自己为此而需付出的代价，而不是这种协同合作将会给自己带来哪些利益（Machiavelli， 2001）。换言之，实践证明，在旅游业的发展中，市场机制并不能使各利益相关者之间自动实现协调，从而形成“市场失灵”（Market Failure）。

旅游业的另一个突出特点是，绝大多数旅游企业都是中小型企业（SMEs）。这一点已经为世界各地很多调查和统计结果所证实。例如，

● 在整个欧洲，员工人数不足10人的旅游企业约占旅游企业总数的95％（Middleton， 1998）。另据世界旅游组织的统计，在欧洲的130万家旅馆和餐馆企业中，有96％的企业雇员人数不足9人（WTO 1997 in Jeffries， 2001）。(www.chuimin.cn)

● 在英国，年营业额不足25万英镑的中小型企业在旅游业中所占的比例高达75％（Frisby， 2002）。

● 在英格兰的住宿业中，70％的企业仅拥有10间或以下的客房（McIntyre 1995， in Davidson ＆ Maitland， 1997）。

● 在瑞典，旅游企业总计约为20000家，平均雇员人数为10人（Swedish Tourist Board 1990， in Pearce， 1996）。

● 在美国，97％的旅行社皆为小型企业（Jeffries， 2001）。

所以，由于旅游企业自身实力或能力的限制，旅游目的地在客源竞争方面所面临的普遍问题都是：①对外缺乏足够的营销传播；②对内各旅游企业间很难实现互通信息与协调合作。这种情况在很大程度上意味着，唯有政府才有能力担当这种对外促销和对内协调的角色（WTO， 1983）。这类经验案例在世界各地比比皆是。托贝湾（Torbay）是地处英格兰的一个海滨小镇。该地景色秀丽，度假设施完备，历史上素有“英格兰度假天堂”之称（English Riviera）。旅游业不仅是该地的重要收入来源，而且是该地民众主要的就业部门，从业人数高达16000人。但是后来，由于欧洲大陆各地包价度假产品的竞争，该地的游客接待量出现大幅下滑，以致严重危及了该地的经济。对于出现这一情况的原因，以及解决问题的途径，曾有分析报告指出：“很多旅游目的地都因试图去吸引所有各类旅游者，其结果则往往是降低了来访游客体验质量的水准。在托贝湾，其主要问题在于旅游经营者不够专业，而且自以为自己很懂行。实际上，该地很多加盟旅游业的经营者此前都不曾有这方面的知识背景，都没有受过这方面的专业训练，对旅游业经营所知甚少……很多经营者只考虑短期利益，几乎没有哪个旅游企业订有经营计划或发展战略。正是由于这些弱点的存在，导致了该地的旅游经营工作缺乏专业水准。此外，很多旅游企业还认为，自己只是在当地进行竞争，而看不到该地的旅游业是在整个英国、整个欧洲，甚至是在整个世界上进行竞争，因而各旅游行业间不能协同工作。总之，该地几乎没有哪家旅游企业是基于长期利益进行投资，工作标准参差不齐，差异很大。所以，调研结论还显示，在该地，很多支持发展旅游业的人都希望看到政府能更多地介入，都认为在领导和调控旅游业的发展方面，政府需扮演重要角色。”（English， 2000：96）

面对旅游业发展中诸如此类的问题，新西兰国家银行的经济学家们也明确提出，为了吸引更多的国际游客前来消费，新西兰需要加强自己的海外促销工作，并根据测算提出，如果每年加增1000万美元用于开展海外促销，有可能会使新西兰的国际旅游接待量增加31000人次，从而带来3.85亿美元的旅游增收。他们认为，倘若没有政府进行组织和领导，旅游业在发展中势必会出现诸多方面的市场失灵问题。换言之，如果没有政府去进行组织和领导，而是让旅游业的发展放任自流，旅游企业势必会基于自身狭隘利益的考虑而各行其是（Edlin， 1999）。

总之，由于旅游业结构的综合性以及整体旅游产品集合性（amalgam），一个国家或地区的旅游政策目标不可能仅靠旅游企业自身的行为去实现。通过观察世界各国的旅游发展，我们不难发现，在任何一个国家中，旅游业的发展都表现有政府介入与干预的特点。尽管各国政府对旅游发展的介入和干预程度因国情而有所不同，但普遍都对旅游业的发展行使调控这一事实本身，已经反映出人们对其必要性的普遍共识。

在大众化旅游兴起之后的相当长一段时期中，直至20世纪80年代中期，主张将旅游业的发展完全交由市场力量去主宰的观点曾经非常流行，并因此招致了不少人质疑政府对旅游发展进行介入和干预的必要性，并认为政府干预所导致的结果，将会是市场的扭曲而非市场的规范。但是此后，世界上的主流认识开始出现逆转。特别是自20世纪80年代中后期开始，随着可持续发展思想的深入人心，人们从世界各地已然出现的众多教训中越来越多地认识到，政府放弃自己对旅游业发展的影响力不仅不明智，同时也是与可持续发展思想相违背的（Cooper，1993），因为可持续发展观的提出，本身就意味着对包括旅游业在内的经济发展完全交由市场力量去主宰的否定。

政府对旅游发展的必要干预-旅游学概论第7版

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