中国旅游业在新中国的发展及其阶段转变

2023-11-21 理论教育版权反馈

【摘要】：事实上，在中国国际旅行社成立之后的最初数年中，基本上也没有开展接待自费来华旅游者的业务。这些事实表明，在这一阶段内，我国政府支持发展旅游业的动机仍是以政治为主。但无论如何，中国旅行和游览事业管理局的成立，标志着我国旅游业的发展步入了一个新的阶段。为此，我国选择了以接待入境旅游为优先的旅游业发展途径。

1.改革开放之前的情况

在新中国成立之后的前30年中，因历史及现实方面的多种原因而导致的生产力落后和经济短缺，不仅严重制约了国人对旅游和度假的需求，同时也限制了社会各界差旅活动的规模，从而使国内旅游业发展缺乏所需具备的市场条件。另一方面，迫于当时所处的国际政治环境，旅游部门的任务主要是服务于我国外交工作的需要，负责承担接待国际友人来华访问的政治任务。所以，尽管事实上旅行社、宾馆、航空公司等为境外来访者提供服务的组织与设施当时都已存在，但无人称其为“旅游业”。换言之，在这一时期，旅游部门所开展的工作实为政治性接待，而非商业性经营。因此，这一时期也是中国旅游业的性质扭曲时期。有关这一时期的基本情况，可简述如下。

1949年新中国成立后，出于巩固新生政权、扩大统一战线和贯彻侨务政策等政治任务的需要，华侨服务社作为建国后成立的第一家国营旅行社，于1949年11月在福建省厦门市诞生，专门负责接待海外侨胞回国探亲和观光旅游。随后，这类华侨服务社在其他一些主要城市中也相继设立。后来，这些华侨服务社大都更名为华侨旅行社，服务对象的范围也扩大为包括来祖国大陆访问的海外华侨、港澳同胞和外籍华人。

1952年，“亚洲及太平洋区域和平会议”在我国召开。由于这次国际会议的影响，此后来华公务和旅游的外国宾客逐渐增多。考虑到这方面接待工作的需要，在周恩来总理的提议下，经当时的政务院批准，中国国际旅行社总社于1954年4月15日在京成立，并在上海、天津、杭州、南京、汉口、广州、沈阳、哈尔滨、安东、大连、满洲里、南宁、凭祥、南昌等地共建立了14家分社。按照当时的规定，中国国际旅行社的任务是“作为统一招待外宾食、住、行事务的管理机构，承办政府各单位及群众团体有关外宾事务招待等事项；并发售国际联运火车、飞机客票”。按照规定，中国国际旅行社的组织性质为“国营企业”，而实际上则是由国家给予差额补贴，也就是说，每年先由国家划拨某一数额的招待费用于开展工作，到年终结算时，赤字部分由国家给予补贴。由此可见，中国国际旅行社的真正任务在于搞好对外政治接待，而并非旨在营利。事实上，在中国国际旅行社成立之后的最初数年中，基本上也没有开展接待自费来华旅游者的业务。

到了20世纪50年代后期，自费来华旅游的外国宾客开始逐渐增多。起初多为来自苏联及东欧地区各社会主义国家的旅游者，但不久之后，随着中苏关系的恶化，来自这些国家的游客数量急剧减少，而与此同时，西方国家的来华访问者开始逐渐增多。到了60年代中期，欧美已经成为当时我国旅游业的主要客源市场。周恩来总理出访亚非14国之后，来自第三世界国家的访问者数量也有了明显的增加。

为了加强对旅游工作的领导和管理，作为国务院直属机构的中国旅行和游览事业管理局于1964年成立，其主要职能是：①负责管理外国自费来华旅游者的接待工作；②领导国内各地设立的中国国际旅行社分社及其直属服务机构的业务，组织我国公民出国旅行；③负责有关旅游事务的对外联络工作和宣传工作。当时，国务院明确规定，发展我国旅行和游览事业的方针和目的，首先是为了学习各国人民的长处，宣传我国社会主义建设的成就，促进同各国人民之间的友好往来和相互了解；其次才是增加外汇创收。这些事实表明，在这一阶段内，我国政府支持发展旅游业的动机仍是以政治为主。但无论如何，中国旅行和游览事业管理局的成立，标志着我国旅游业的发展步入了一个新的阶段。1965年，在我国旅游业所实现的业绩方面，仅是国旅系统便接待了外国来华旅游者21235人次，实现旅游创汇200余万美元，创造了国旅成立以来的最好成绩。

然而到了20世纪60年代中期，正当世界上大众化旅游兴起、全球旅游业以空前的速度蓬勃发展之时，我国的旅游业却因政治运动的影响而跌入低谷。因为“文化大革命”的发生致使旅游工作陷入了近乎瘫痪的状态。1971年，周恩来总理亲自部署召开全国旅游工作会议，提出旅游工作的方针是“宣传自己，了解别人”，并要求旅游部门的收入在扣除成本开支后应实现略有盈余。这次会议之后，旅游工作才开始出现转机。随着中日恢复邦交正常化，中美建交，不仅来自日本和美国的游客数量逐渐增多，其他西方国家的来华旅游人数也开始有所增长。由于形势发展的需要，中国华侨旅行社总社于1973年恢复运营，并于1974年更名为中国旅行社总社。

对于改革开放之前中国旅游业的发展，可做以下几个方面的简要归纳。

① 所处环境：新中国成立之后，巩固社会主义政权为第一要务；在外受西方国家封锁，对内实行计划经济；基础薄弱，生产力落后，经济短缺。

② 基本政策：服务于外交工作的需要，“宣传自己，了解别人”。

③ 业务类型：有选择的入境旅游。

④ 企业经营：不计成本，国家补贴。

⑤ 产业规模：产业结构不完整，且总体规模很小。

⑥ 政府干预方式：通过国营企业直接介入，突出表现在，“中国旅行和游览事业管理局”与“中国国际旅行社总社”虽为两块牌子，实为一套人马。

2.改革开放之后的情况

到了1978年，随着改革开放政策的实施，中国旅游业的发展开始步入正轨，并逐渐进入了一个全面振兴的大发展时期。中国共产党十一届三中全会之后，随着全国工作重点向经济建设转移，作为当时国家经济建设所急需的外汇创收渠道，旅游业的振兴和发展工作也因此得到国务院和各级政府的重视。对于此后中国旅游业的发展过程，人们由于观察视角的差异，可能会有不同的阶段划分。这里根据1978年以来中国旅游业的市场结构变化及其演进情况，将改革开放之后中国旅游业的发展过程划分为三个阶段。

（1）以接待入境旅游为主的发展阶段（1978～20世纪80年代中期）(www.chuimin.cn)

我国推出改革开放政策后，经济建设工作百废待兴，急需外汇支持。为此，我国选择了以接待入境旅游为优先的旅游业发展途径。对于国内旅游，则实行“不提倡，不鼓励，不反对”的政策。这主要是因为，客观地讲，当时我国的经济状况制约了国人对旅游的需求，国内旅游需求市场尚未形成足够的规模，因而面向国内市场发展旅游业并不现实。相比之下，在经过多年的闭关锁国之后，随着国门初开，很多外国人对前来中国访问都表现出了极大的兴趣。因此，在这一阶段，选择首先发展入境旅游应当说是一现实可行的合理决策。但尽管如此，在这一阶段，我国尚未将旅游业的性质明确界定为经济性产业，对入境旅游者的接待工作仍带有某种程度的政治色彩。

（2）入境旅游与国内旅游并行发展阶段（20世纪80年代中期～1997年）

到了20世纪80年代中期，随着改革开放带来的经济快速发展和国民生活水平的提高，国内旅游市场开始迅速发育，需求规模日渐增长，从而导致中国旅游业的客源市场结构开始出现重要变化。国内旅游人数迅速增加，国内旅游收入增幅惊人。随着国内旅游需求的蓬勃发展，国家对待国内旅游的政策先是开始由过去的“不提倡，不鼓励，不反对”逐渐过渡到“因地制宜，正确引导，稳步发展”，进入90年代后，更进一步转变为“积极发展”。为了适应这一变化，我国对旅行社行业结构开始做出调整，在原有以分工经营入境旅游为主的第一类旅行社（有外联权，可经营入境旅游业务和国内旅游业务）和第二类旅行社（无外联权，可经营入境旅游接待业务和国内旅游业务）的基础上，产生了专门经营国内旅游业务的第三类旅行社，从而形成了入境旅游与国内旅游并行发展的业务格局。但是，对于国人中此时已经开始初露端倪的出境旅游需求，鉴于我国发展旅游业的初衷，政府采取了审慎的态度。

这一阶段是我国旅游业发展过程中的一个重要时期。这主要是因为，在这一时期，旅游业的接待人数和创汇收入指标被正式纳入《中华人民共和国经济和社会发展第七个五年计划（1986～1990）》。这意味着，在我国的经济和社会发展计划中，首次为旅游业设立了“户头”。而且，国务院1987年再一次提出“要大力发展旅游业”。1991年，在我国制定的《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中，首次明确地将旅游业的性质界定为产业，并将旅游业列为需要加快发展的第三产业中的重点。

（3）入境旅游、国内旅游和出境旅游全面发展阶段（1997～2008年）

面对国民出境旅游需求的发育和成长，在经过了一系列的适应性尝试之后，1997年3月，经国务院批复，国家旅游局和公安部联合颁布了《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》，并宣布自1997年7月1日起开始正式实施。这一《暂行办法》的出台，标志着我国政府正式允许旅行社行业开展出境旅游业务。入境旅游、国内旅游和出境旅游也因此并行成为中国旅游业经营的三大业务。随着1998年中央经济工作会议将旅游业确定为国民经济新的增长点，我国旅游业进入了一个全面而快速的发展时期。

（4）以国内旅游为重点的全面发展阶段（2009年至今）

面对2008年以来全球金融危机等一系列不利因素的出现，我国旅游业的发展面临了很多新的挑战。对此，2009年12月，国务院颁布了《关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号文件），为旅游业的发展提出了新的指导思想，即要将旅游业培育成国民经济中的战略性支柱产业和令人民群众更加满意的现代服务业；并将新时期发展旅游业的基本政策调整为“坚持以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”，而且就新时期旅游业的发展，提出了一系列的主要任务和支持政策。我国旅游业的发展从此进入了以国内旅游为重点的全面发展时期。

总之，与改革开放前的情况进行比较，对于改革开放之后中国旅游业的发展，可做出以下几个方面的简要归纳。

① 所处环境：国家工作重点转向经济建设，急需外汇；对内改革，对外开放政策；经济快速发展，国民生活质量不断提高。

② 政策演进：从“大力发展入境旅游、适度发展出境旅游、积极发展国内旅游”转向“大力发展入境旅游、规范发展出境旅游、全面提升国内旅游”，从2009年开始进一步调整为“以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”。

③ 业务类型：从重在入境旅游转向重在国内旅游。

④ 企业经营：强调经济效益；建设现代企业制度；遵循市场经济规律。

⑤ 产业规模：持续增大，成为国民经济新的增长点，国民经济中的战略性支柱产业。

⑥ 政府干预方式：通过制定和颁布政策、法规、标准等方式实行“政府主导”。

中国旅游业在新中国的发展及其阶段转变

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