《民办高校改革与发展模式研究》产权理论基本内容

2023-11-20 理论教育版权反馈

【摘要】：在我国民法通则中没有使用产权的概念，而是使用的“财产所有权”，其第七十一条规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。科斯定理是西方现代产权经济学关于产权安排与资源配置之间关系理论思想的集中体现，也是西方现代产权经济学的基本核心内容。因此寻找一种合理的产权制度或法律制度对产权的界定十分必要。对于民办高校产权的界定也成为理论界的争鸣之处。

对于产权一词的理解，在学术界和政策法规中有不同的见解和规定。德姆塞茨认为“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利，”“交易一旦在市场上达成，两组产权就发生了交换。虽然一组产权常附着于一项物品或劳务，但交换或劳务的价值却是由产权的价值决定的”。菲吕博顿和配杰威齐进一步扩展了对产权的解释，认为“产权不是人与物之间的关系，而是只有由物的存在和使用引起的人们之间一些被认可的行为性关系。产权分配格局具体规定了人们那些与事物相关的行为规范，每个人在与他人的相互交往中都必须遵守这些规范，或者必须承担不遵守这些规范的成本。这样社会中盛行的产权制度便可以被描述为界定每个人在稀缺资源利用方面的地位的一组经济和社会关系。”巴泽尔又将产权扩展为“人们对不同财产的各种产权包括财产的使用权、收益权和转让权。……通常，法律的权利会强化经济权利，但是前者并不必然是后者存在的充分条件。人们对不同财产的诸种权利不是不变的常数，它们是财产所有者努力保护财产安全的函数，同时要受到别人企图获得他们财产欲望的影响，还要受到政府对他的财产保护的影响。……擅自占有空地、企图获得土地所有权比法定的所有者更缺乏安全，这不仅是因为它缺乏单方面执行的契约，而且还因为缺乏警察的保护”。《牛津法律大词典》的解释是：产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利。它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利”。在我国民法通则中没有使用产权的概念，而是使用的“财产所有权”，其第七十一条规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。同时，在我国民法通则中财产所有权是与“债权”“知识产权”“人身权”等并列的概念。

科斯定理是西方现代产权经济学关于产权安排与资源配置之间关系理论思想的集中体现，也是西方现代产权经济学的基本核心内容。科斯定理指出如果定价制度的运行毫无成本，最终的结果（指产值最大化）是不受法律状况影响的。然而在现实生活中，既有交易成本的存在，也有法律对外部经济效应的制约。因此，在科斯定理中又提出了一旦考虑到进行市场交易的成本，……合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。这充分说明在交易成本大于零的经济社会，产权初始分配状态不可能是无成本的交易，因而产权初始界定会对经济实体的运行产生重大的作用。不同的产权界定必然产生不同效率的资源配置。即在不同的产权制度下，交易成本不同，对资源配置效率的影响就会不同。因此寻找一种合理的产权制度或法律制度对产权的界定十分必要。也就是在交易成本大于零的情况下，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，促进经济效率。所以确定和保护产权，有利于有限资源的有效利用，以提高整个社会的经济效益。产权制度最基本的功能是界定产权主体对产权客体的关系，以及产权主体之间的关系，即明确谁所有、谁支配、谁受损和谁受益。这就说明明确界定的产权会产生一种激励，激励人们有效地利用资源，以提高经济效率，增加社会总产出。

我国民办高校的产权问题一直是民办高校发展的瓶颈。对于民办高校产权的界定也成为理论界的争鸣之处。学者文东茅提出民办学校的产权不能仅仅理解为“财产所有权”，而应该理解为各种广泛的“财产权利”；对民办学校产权的界定应该是对各种“财产权利”进行界定。在产权不明晰的情况下，民办学校的创办者实际上往往拥有学校的控制权，并通过这种控制权而获得经济的或非经济的回报。《民办教育促进法》第五十一条提出：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报，取得合理回报的具体办法由国务院规定。在第六十六条中又提出：在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。本法将民办学校区分为营利性和非营利性两种类型，营利性的在工商行政管理部门登记注册，按企业单位运作；非营利性的在民政管理部门登记注册，按公益性事业单位运作。这种规定违背了我国《教育法》中的关于“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定。当然也有学者认为，民办学校是投资办学，而不是捐资办学，投资办学就理所当然应有回报，允许举办者从办学结余中取得一定的合理回报，有利于调动办学者的积极性，有利于吸引更多的社会资金来举办民办学校。还有学者认为，《教育法》中的规定是对教育活动价值取向的一种规定，其实质是要求教育活动应该以“教书育人”为目的，而不能“唯利是图”，并认为公益性与营利性并不矛盾，公益性是办学之后形成的社会影响，营利性则是有关办学行为和对办学盈利处理的一种制度安排，二者是不属于同一范畴的一对矛盾。营利并不一定妨碍民办学校的公益性，非营利性也不一定增加学校的公益性。事实上公益性虽然是任何教育的共性，与教育现象具有同发性，营利性是制度安排，从理论上看它们不存在直接的对应关系，但是如果站在举办者的角度看，举办者往往因营利的动机而损害公益性。(www.chuimin.cn)

关于合理回报的比例问题，更是难以规定和操作。如何厘清民办学校的产权关系是个难题，而民办学校的产权关系是否明晰直接关系到民办学校的生存状态，对此，《民办教育促进法》做出了详细规定。《民办教育促进法》第十二条规定，申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交下列材料：（一）申办报告，内容主要包括举办者、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等；（二）举办者的姓名、住址或者名称、地址；（三）资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权；（四）属捐赠性质的校产必须提交捐赠协议，载明捐赠人的姓名、所捐资产的数额、用途和管理方法及相关有效证明文件。第三十五条规定民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累、享有法人财产权。第五十八条规定民办学校终止时，应当依次进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。第五十九条规定对民办学校的财产按照下列顺序清偿：（一）应退受教育者学费、杂费和其他费用；（二）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；（三）偿还其他的债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。在《民办教育促进法》中，对财产来源、法人财产权、学校终止时的财产处置都有明确规定，理应是能够实现十六届三中全会中关于建立现代产权制度“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求。但现实情况却不容乐观：其一，民办学校的财产来源有举办者投资、学生家长缴的建校费、国家政府政策优惠三个主要渠道，把这三部分都归属给举办者不合道理；若不都归属举办者，家长捐资部分由于主体分散很难监督，国家政策优惠形成的资产也不好计量，加上“寻租行为”，容易虚化，因而很难做到归属清晰；其二，无论投资结构如何，学校应享有法人财产权，尤其是按照所有权与经营权分离的治理机制运作的民办学校更应如此。但是，投资者为了利益大多牢牢控制学校的一切管理权，把学校办成“学店”，他们的素质决定了学校的发展；其三，无论是政府、举办者还是学生家长，不仅对教育中的产权保护意识落后，而且相关知识欠缺，即使用法律保护起来，其交易成本也会大得惊人，使人要么干脆放弃，要么用其他方式“讨回公道”；其四，从流转顺畅性来看，在民办学校中大多没有实行股份制，即使是股份制，教育产权的交易和流动对民办教育界来说也还是一种新鲜事。另外，对教师的知识产权定价问题更是一个难题，所以要在民办学校中实现产权运营通畅还任重道远。

在微观层面上，市场经济条件下民办高校的产权体现了两种意义。一是体现了学校投资人的财产权益。投资人一旦投资于高等教育，投资人就拥有了该校的部分财产权。这些权利包括所有权人的依法收益权、资产处分权以及其他权利；二是学校产权作为资本也可以转让，资本转让体现的是财产所有权在不同主体之间流动。也就是说在学校资本所有权被分解为出资者所有权和法人财产权的基础上，出资者及其代理人从学校自身发展战略出发，从不同层次上对学校资本进行资源的优化配置。主要有两种方式：一种是非市场的产权经营方式，由出资者或出资者之间，不进行产权交易的联合、租赁、承包、托管和代理等；另一种是市场的产权经营方式，即产权交易，主要有出售（收购）、兼并、破产、控股、参股、股份制改造等形态。

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