我国生态环境管理行政体系

2023-11-19 理论教育版权反馈

【摘要】：2018年作为国务院组成部门，生态环境部成立，与自然资源部及其下属的国家林业与草原局一起成为我国生态环境管理的主要职能部门。

1.我国生态环境管理行政体系发展历程

我国生态环境管理行政体系从新中国成立时的空白到2018年生态环境部的成立，共经历了五个阶段。从新中国成立初期到20世纪70年代几乎是空白，尤其缺乏国家的方针和领导机构。1973年，第一次全国环境保护会议召开。1974年，国务院环境保护小组成立，并于1979年首次颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》。1982年，环境保护被正式确立为国家的一项基本政策，由城乡建设环境保护部内设的环境保护局统一领导。1988年，国家环境保护局升格为国务院直属机构（副部级），《中华人民共和国环境保护法》通过并正式实行。1998年，国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级），并颁布《全国环境保护工作（1998—2002）纲要》。2008年，国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院组成部门。2018年作为国务院组成部门，生态环境部成立，与自然资源部及其下属的国家林业与草原局一起成为我国生态环境管理的主要职能部门。

从1973年至今，我国生态环境管理体系的发展过程表明，我国的生态环境管理是和社会经济发展水平相适应的，从无到有，从初步建立到趋于完善。因为涉及环境保护与经济社会发展的协调问题，所以体制机制改革的过程比较曲折，但与我国城镇化的进程基本吻合。我国的生态环境保护，一直就是环保部门统一监管、有关部门分工负责以及属地负责相结合的体制和责任机制，职责分工较为明确。环境保护部门的职责和机构建设随着我国经济建设的飞速发展不断增强，目前自然资源部（含国家林业与草原局）和生态环境部共同成为我国的生态环境主要职能部门，这符合时代的发展和我国现阶段的经济水平及发展战略需要。

2.我国生态环境行政管理现状

我国生态环境保护管理体系与经济建设的发展是正相关的关系。以往我国政府在行政过程中尤其是决策时经常将经济效益作为主导因素，对生态重视不足，尤其在重大项目建设可行性研究阶段缺乏对生态环境风险及其影响的精确评估和计算。在生态管理过程中，偏重对环境污染的治理，忽略了对自然资源的保护，这种“前生态”的管理模式使自然环境问题进一步加剧。并且政府职能的分属范围重叠、分工不明确、建管不统一等问题，使得政府忙于各种环境突发事件的事后管理，对各类生态环境潜在污染源的排查管控有限，对于预防风险的发生和将可能的损失降到最低都缺乏相应的体制和机制。

基于以往的经验教训，我国为提高生态环境管理效率，提升管理效果，协调好生态保护与经济发展的关系，整合分散的生态环境保护职能，将环境保护向生态文明建设的方向推进，组建了国家生态环境部。

生态环境部整合了环境保护部以及分散在国家发展改革委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局、国务院南水北调办等部门的生态环境保护管理职能职责，进一步充实污染防治、生态保护、核与辐射安全三大职能领域，加强统一监管，实现“五个打通”。

（1）划入原国土部门的监督防治地下水污染职责，打通了“地上和地下”。

（2）划入水利部门的组织编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护，以及南水北调工程项目区环境保护等职责，打通了“岸上和水里”。

（3）划入原海洋局的海洋环境保护职责，打通了“陆地和海洋”。

（4）划入原农业部门的监督指导农业面源污染治理职责，打通了“城市和农村”。

（5）划入发展改革委的应对气候变化和减排职责，打通了“一氧化碳和二氧化碳”。

生态环境部的基本职责定位是“监管”，统一行使生态环境监管者职责，重点强化生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责四大职能。

（1）制度制定，即统一制定生态环境领域政策、规划和标准，划定并严守生态保护红线，制定自然保护地体系分类标准、建设标准，并提出审批建议等。

（2）监测评估，即统一负责生态环境监测工作，评估生态环境状况，统一发布生态环境信息。

（3）监督执法，即整合污染防治和生态保护的综合执法职责、队伍，统一负责生态环境执法，监督落实企事业单位生态环境保护责任。

（4）督察问责，即对地方党委政府和有关部门生态环境工作进行督察巡视，对生态环境保护、温室气体减排目标完成情况进行考核问责，监督落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”。

生态环境部与自然资源部（含国家林业与草原局）为自然资源、生态系统的保护，生态环境风险的评估、分析和管理，各类生态环境灾难的预警及应急等开展协同工作，这是我国生态环境管理体系建设的里程碑。针对当前生态环境风险管理，需要重视以下问题。

（1）缺乏全国性的各个要素专家团队在对我国生态本底多年以来掌握的各类数据的基础上制订统一标准，形成对重要的风险源进行识别、评估、分析、排序的政策，制定国家级的生态环境风险目标及战略，制作风险源优先处置名录、风险地图等，确保国家的重大决策有生态环境风险评估的依据。(www.chuimin.cn)

（2）缺乏国家级和各个区域的生态环境风险管理委员会来协调和监督各个相关职能部门的管理工作，指导区域及城市的下属生态环境风险管理委员会，以及在重大、跨区域灾难发生时能够在全国范围内调配资源应急救险。

（3）生态环境风险的流动性、复杂性和突发性的特点，导致取证困难、执法不公、执法缺位等问题，需加强生态环境领域的立法司法工作，充分考虑新业态的特点和绿色金融、企业向绿色经济转型、公共参与、信息安全等方面的创新。

（4）理念转变难，社会和市场参与不足，多元共治的环保体制尚未健全。

（5）发现生态风险、化解隐患的能力不够，需要新的技术手段和创新管理方法。

（6）精细化、信息化管理水平有待提高。

3.国外城市生态管理行政体系经验分析及借鉴

1）美国

美国在生态环境管理上实行的是由联邦政府制定基本政策、法规和排放标准，并由州政府负责实施的管理体制。联邦政府设有专门的环境保护机构，对全国的环境问题进行统一的管理；联邦各部门设有相应的环境保护机构，分管其业务范围内的环境保护工作；各州也都设有环境保护专门机构，负责制定和执行本州的环境保护政策、法规、标准等。

美国环境法确立了联邦政府在制定和实施国家环境目标、环境政策、基本管理制度和环境标准等方面的主导地位，同时承认州和地方政府在实施环境法规方面的重要地位。美国的环境管理就是在其环境法所规定的这种联邦法和州法的关系框架中进行的。

2）日本

日本从中央到地方都建立了比较完善的生态环境管理体制。日本城市生态管理重视建立综合性基本环境计划和协调机制，制定严格的环境标准，采取行政控制和市场调节等多元机制相结合的管理方式，强调民众参与和公民的环境权益，市民团体每年都组织各种形式的环境保护活动，如废弃物资源化活动、环境优美商店的评选、自然观察、环保设施参观等。

日本尤其重视环境监测和科学技术研究。国家设有监测中心，在全国各地设有80个大气污染监测中心站，在42个道、府和主要城市建立了1254个自动监测站，加上1205个重点厂的自动监测系统，形成了遍布全国的环境监测网。环境管理部门会及时把观测到的环境质量数据通报给市民。

在日本的环境保护工作中，企业界的配合和努力起到不可或缺的作用。在企业环境管理体制建立之前或发展过程中，企业会首先明确所经营的行业与环境的关系及责任，形成本企业生产经营在环境保护方面的基本认识和原则。总公司一般都设有直接由公司领导负责的环境保护委员会，统一管理各分公司的环境保护工作。此外，在企业中还设置了公害防止管理员和节能管理员岗位，由已通过专门的资格考试的专业技术人员来担任。

3）英国

英国的环境保护为三级管理，责任主体分别是环境、食品和农村事务部，环境署和地方政府。环境、食品和农村事务部主要负责制定与环境保护相关的政策法规；环境署是执法机构，主要负责执行环境、食品和农村事务部制定的各项政策法规；地方政府把环境保护作为自己的重要职责，各地方政府内部都有针对环境管理的职能机构，但与中央没有隶属关系，地方政府环境部门具体负责城镇与乡村规划、废物处置、公共健康、噪声控制、大气污染控制等。

4）总结与借鉴

健全的生态环境行政管理体制、机构对于城市生态环境管理与风险防控有着至关重要的意义。各个国家在城镇化道路上生态环境建设过程中的经验，尤其是其由环境污染事件来驱动的体制变革的教训，对我国生态环境管理体系搭建和发展有着重要的借鉴作用。

在一些发达国家，基本上已根据本国的国情建立起了一套比较完整的生态环境管理体系，由“国家环境风险委员会”整合横向和垂直的各部门关系，帮助解决政府部门碎片化问题以及风险预判问题。同时，这些国家非常注重科学机构进行风险识别、评价与管理的技术支撑，这些都值得我国在完善城市生态环境风险管理体系时学习借鉴。

我国生态环境管理行政体系

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