城市生态与环境规划的法律体系现状

2023-11-19 理论教育版权反馈

【摘要】：2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》等一些法律均将“推进生态文明建设”列为其立法目的。环境监测制度下翔实的环境监测数据与分析是应对城市生态环境风险防控方面的重要依据。

1.我国城市生态环境相关立法发展历程

我国城市生态环境立法发展共分为五个阶段。

1）起步阶段：1973—1979年

1973年8月制定《关于保护和改善环境的若干规定》，这是我国第一个综合性的环境保护行政法规。

1978年修改后的《中华人民共和国宪法》首次将环境保护工作列入国家根本任务。

1979年9月原则通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》，这是我国环境法走向体系化、作为独立法律部门的标志。

2）第一次环境立法高潮：20世纪80年代中后期

1989年12月，《中华人民共和国环境保护法》颁布，我国初步形成了环境法体系框架。

3）第二次环境立法高潮：20世纪90年代中后期

1993年，全国人民代表大会成立了环境与资源保护委员会。

1994年，环境与资源保护委员会展开具体工作，制定了一批污染防治、资源能源管理、灾害防治和自然保护方面的法律、法规和规章。

4）第三次环境立法高潮：2002—2008年

2002年后我国新制定的多部法律将各自的立法目的确定为可持续发展，这是我国立法的新动向。

5）《中华人民共和国环境保护法》时期：2015年以后

2015年后中央出台了一系列重要政策文件，明确了包括环境资源生态法治建设在内的生态文明建设的基本内容。

2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》等一些法律均将“推进生态文明建设”列为其立法目的。

我国城市生态环境系统管理法规体系依据国家相关政策和规划纲要，由国家统一进行专门性、配套性专项立法及与生态环境各要素相关的立法工作，地方则根据国家层面的法规，结合地方实际制定与其相配套的专项法规和规章。

2.我国城市生态环境风险防控现有基本法律

1）环境保护规划方面

环境保护规划简称环境规划，是指根据国家或者一定地区的环境状况和经济社会发展的需要，对一定时期和一定范围内环境的保护和改善活动所做的总体部署和安排。环境保护规划制度是指针对环境规划目标、任务、指标体系、编制原则和程序以及规划实施的保障措施等所做的法律规定的总称。

《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定了环境规划制度的编制和内容，在编制上分为国务院和县级以上地方人民政府两级；在内容上，环境保护规划应当包括生态保护和污染防治的目标、任务和保障措施等。

环境保护规划制度可以从环境保护的决策方面和具体指导各级政府及其环境保护主管部门开展城市生态环境保护具体工作方面，来防范城市生态环境风险。

2）环境影响评价方面

《中华人民共和国环境影响评价法》规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”环境影响评价制度，是指有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列规定的总称。

实行环境影响评价制度，是建议项目在规划审批之前和实施后，以及在建设项目兴建之前和建成投产后可能对城市生态环境造成的污染和破坏进行预测和评估，以期能够更好地防控规划和建设项目对城市生态环境造成的风险。

3）“三同时”制度

建设对环境有影响的一切建设项目，必须依法执行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度，即“三同时”制度。(www.chuimin.cn)

《中华人民共和国环境保护法》第四十一条对“三同时”制度的含义做出明确规定并且规定了防止污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，并不得擅自拆除或者闲置。

实行“三同时”制度既可以防止产生新的污染与破坏，又可根据“以新带老”的原则，对和建设项目有关的原有的污染源或者破坏源进行治理，从而能够从源头上防范新的生态环境风险的产生。

4）环境监测方面

环境监测是指人们对影响人类和其他生物生存和发展的环境质量状况进行的监视性测定的活动。它是运用物理、化学和生物等现代科学技术方法监视和测定代表环境质量及变化规律的各种数据的全过程。环境监测制度是有关环境监测的机构、对象、范围、内容、程序和监测结果的效力的法律规范的总称。

《中华人民共和国环境保护法》规定，环境保护主管部门制定环境监测规范，组织监测网络，规划环境质量检测站点位置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。

环境监测制度下翔实的环境监测数据与分析是应对城市生态环境风险防控方面的重要依据。

通过环境监测所得出的数据记录与分析可以清楚地得出污染物的种类和分布状况，明确污染途径，预测污染的发展变化趋势，分析可能出现的城市生态环境问题，以便能够及时有效地提出应对城市生态环境风险的防控措施，以避免严重环境问题发生或者降低环境问题出现的可能性。

5）环境标准方面

环境标准是指为了防治环境污染、维护生态平衡和保护人体健康，对环境保护工作中需要统一的各种技术规范和技术要求，按照法定程序指定的各种标准的总称，亦称环境保护标准。环境保护标准制度是有关环境保护标准的编制、审批、发布、实施和监督管理的一系列法律规范的总称。

《中华人民共和国环境保护法》在环境标准层面，主要规定了环境质量标准、污染物排放标准和环境基准研究三个方面的内容，对于环境质量标准和污染物排放标准都是分为国家和地方两级。

环境标准作为硬性规定，可以促使生产经营单位减少污染物的产生和排放，从强化生产经营单位责任的角度防范给城市生态环境带来的风险。

6）环境信息公开方面

环境信息公开，是指由特定主体依法发布相关环境信息的行为。环境信息公开制度，是指针对环境信息公开的主体、范围、公开方式和程序、监督与责任等所做的法律规定的总称。《中华人民共和国环境保护法》规定了环境信息公开的管理体制和环境信息公开的主体、内容等。城市生态环境风险防控离不开政府对于城市生态环境的监督管理，也离不开政府、企业和公众对于相关环境信息的获取。

3.我国城市生态环境风险防控法律体系的问题

1）环境规划方面

我国需要加强环境规划法规体系的建设，以实现环境规划制度运作过程的规范化、程序化和制度化。环境规划法制建设不仅要对拟订、实施和评估各个环节中相关管理部门的职权内容和范围进行设定，还要制订各个环节中所必须遵守的程序规定以及相关的处罚规定。把规划编制、审批、实施、评估、问责和公众参与等过程以法律的形式固定化，形成全面的环境规划法规体系，做到环境规划制度有法可依、依法实施，为防范城市生态环境风险提供更具指导意义的规划。

2）环境影响评价方面

尽管法律中对环境影响评价主体的义务进行了规定，但是环境影响评价主体在对环境进行评价时并不是利用法律政策进行的，使得环境评价结果不够客观、全面。加之法律责任不够明确，评价主体不需要承担责任、接受惩罚，极大降低了环境影响评价主体的积极性，敷衍行为比较多，责任意识不强且缺少法律约束，导致环境影响评价报告的可信度不高。而城市生态环境风险的防控与管理措施的制定正是以环境影响评价报告作为依据的，不准确的环境影响评价报告在一定程度上影响了城市生态环境风险的防控质量。

3）“三同时”制度方面

虽然在20世纪70年代“三同时”制度就已经出现，但迄今为止，我国现有法律关于“三同时”制度的相关规定仍不完善。针对违反“三同时”制度的行为，各法律条文规定不统一，很容易使规定处罚力度较强的法律在实际使用中被排除。相关法律条文存在与违反“三同时”制度的处罚金额有冲突的情况，以及处罚力度较低的情况，都容易导致相关生产经营单位的污染环境违法成本较低，从而轻视本身的违法行为带来的城市生态环境风险。

4）环境监测方面

由于起步较晚，资金投入、基础设施、配套设备不足，经验技术、监测能力受限，许多现代化手段或技术尚处于试验试用或研究阶段，难以体现实用价值，我国当前的城市生态环境监测还停留在侧重于防治污染的层面。当然，我国生态环境监测事业在制度、体系、管理上也存在着不足，制度上缺乏正式法律法规的切实保障，造成各单位或部门职责交叉、资源浪费等现象的发生；体系上缺乏国家层面统一、完善、规范的生态环境监测网络体系，造成了生态监测网络的松散、单一、重复、不平衡等现象的发生；管理上也缺乏专职部门的统一管理。因此，应当从生态环境监测体系到管理各方面形成较为完善的生态环境监测制度锁链，将对生态环境监测数据结果的研究与分析作为防范城市生态环境风险的重要依据。

5）环境标准方面

环境标准是建立在环境基准的科学研究之上的。然而，包括环境基准在内的科学研究的科学性还不是十分坚实。与此同时，在标准的制定上，受国家环境保护部门委托的起草单位一般都隶属于政府部门，制定环境标准专家的局限性、地域因素、行政管理因素等，都会影响到环境标准内容的合理性与科学性。只有加强作为防范城市生态环境风险的参照依据的环境标准具体数值设定的科学性，才能制定出合理、准确的针对城市生态环境风险的防范与管理措施。

6）环境信息公开方面

环境信息公开的广度、深度和准确性都直接关乎城市生态环境风险防控上的及时性和有效性。《中华人民共和国环境保护法》只是明确规定了环境信息公开制度，而该制度在具体运作过程中只能参照《中华人民共和国政府信息公开条例》中的相关规定。当前环境信息公开程度不足，具体反映在公开数据发布滞后或对企业的覆盖不完全，信息公开质量欠佳，环境影响评价报告公开及公众参与不足等问题，已在一定程度上制约了城市生态环境风险评估与管理决策。

城市生态与环境规划的法律体系现状

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