城市生态与环境规划:实现城市化与区域协调发展

2023-11-19 理论教育版权反馈

【摘要】：加快推进城市化的同时，积极发展中小城市和城镇建设，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用。即构建大城市带群关系，形成以城市为区域发展极的大、中、小城市协调发展的战略。城乡一体化是城市化的最高水平，对我国来说是一个遥远的发展目标。

1.调整城乡关系，协调区域发展

1）调整城乡关系的实质是促进二元经济社会结构的转变

所谓二元经济社会结构，是发展经济学在研究发展问题时广泛使用的一个概念和分析工具。城乡二元经济社会结构是指发展中国家广泛存在的城乡生产和组织的不对称性，它是发展中国家经济社会不发达的标志，也反映了城乡之间存在着明显的制度差异。从社会经济发展史看，城乡二元经济社会结构是发展中国家从传统社会走向现代化的过渡形态。调整城乡关系，促进协调发展，实质是通过工业化、城市化和市场化，促进二元经济社会结构转变的过程。

我国在特殊的历史条件下快速推进工业化，长期实行优先发展重工业的战略，并实行严格的城乡分割政策，强化了这种过渡形态，延缓了社会转型的过程。改革开放以来，随着经济体制的转型和发展战略的调整，这种状态有所改变，但由于体制和政策的惯性，这种状态还没有得到根本扭转，突出表现在工农业发展不协调、城乡差距持续扩大。从城乡二元经济社会结构向现代经济社会结构转变的根本途径，是推进工业化、城市化、现代化和市场化建设进程。发展经济学家按工农关系和城乡关系的发展状况将工业化过程划分为三个阶段：第一阶段是农村、农业支援城市、工业发展的阶段，大致相当于工业化初期阶段；第二阶段是农业、农村与工业、城市平等发展阶段，大致相当于工业化中期阶段；第三阶段是工业、城市支援农业、农村发展的阶段，大致相当于工业化后期阶段。根据国际经验判断，我国目前已进入工业化中期阶段，正处在城乡关系调整的转折时期。

2）推进城市化进程，整合城乡资源

自20世纪80年代中期以来，随着工业化进程的加快，我国城市化进程也有所加快。与改革开放初期相比，2003年我国的城镇化水平由1978年的18%上升到40.5%。但是，与世界人均收入水平相同的国家相比，我国低10个百分点；与同等工业化水平的国家相比，我国大约低20个百分点；与相近产业结构水平的国家相比，我国大约低15个百分点。这是我国城市化滞后的突出表现，也反映出我国工业化进程和城市化进程的不平衡性。

1975年，美国地理学家诺瑟姆通过对多个国家城市人口比重变化趋势的研究，发现城市化进程具有明显的阶段性变化规律。第一阶段为城市化初期阶段，城市人口增长缓慢，当城市人口超过10%以后，城市化进程逐渐加快。当城市人口超过30%时进入第二阶段，城市化进程出现加快趋势，当城市人口为50%前后的一段时期发展最快，这种加快趋势一直要持续到城市人口超过70%，以后才会趋缓。此后为第三阶段，城市化停滞或略有下降。

目前我国城市化已进入工业化中期阶段，城市化水平达到40%以上，根据国际经验判断，我国已经进入城市化加快发展时期。调整城乡关系，就是要加快我国城市化发展步伐，实行有利于扩大就业的政策，促进农村劳动力向非农业产业转移。加快推进城市化的同时，积极发展中小城市和城镇建设，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用。

3）转变政府职能，发挥市场在资源配置中的基础性作用

我国是一个农业大国，农村人口占绝大多数，农业的基础条件很差，农村发展还比较落后。虽然改革开放多年，市场观念和商品意识已经在我国农村渗透和深入，但不能否认，目前我国农村还存在着较大自然经济的成分。因此，调整城乡关系，促进城乡协调发展，要面向市场，依靠科技，全面提升农村地区的发展水平。

市场并不是万能的，还需要政府在宏观上进行管理和调控，这是由市场机制的缺陷和农业本身的特性所决定的。农业是一个风险高、易波动和市场竞争力弱的产业，又是一个满足人类需要的基础产业，市场调节机制在农业生产中具有滞后性、短期性，对农业这种公益性强、外部效应很大的调节又具有局限性、不完全性。在市场经济条件下，加强政府宏观管理是保证农村地区迅速发展的重要条件。因此，要注意转变政府职能，一方面是纠正“错位”现象，把不应该由政府管理的事情交给企业、社会和中介机构，更大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；另一方面，要切实做“到位”，政府该管理的事情一定要管理好，要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务的职能，协调好城乡关系。

2.促进社会经济协调发展的城市化战略

城市化与社会经济协调发展的相关性及城市化实践中出现的社会经济矛盾表明，要实现社会经济协调发展，不但要选择适宜的城市化道路，而且要选择适宜的产业结构来支撑城市化发展，同时还要选择适宜的制度体系来保障社会经济协调发展。

1）实施可持续发展的城市化战略是社会经济协调发展的前提

城市的可持续发展战略要求既保持城市生态系统的协调、高速发展，同时在求取当代城市发展的同时不损害未来城市的发展。(www.chuimin.cn)

（1）发展大、中、小城市合理布局的城市群集策略。即构建大城市带群关系，形成以城市为区域发展极的大、中、小城市协调发展的战略。学术界对城市化道路一直存在三种选择与争论：第一种是大、中城市发展核心论；第二种是重点发展小城市；第三种是走大、中、小城市协调发展的道路。根据我国国情和城市建设的条件，兼顾城市发展的经济效益、社会效益和生态效益，应该选择大、中、小城市协调发展的道路，并且不是孤立地发展某一类型的城市，而是形成大、中、小城市合理布局的城市群。

（2）积极推进城乡一体化策略。城乡一体化是城市化的最高水平，对我国来说是一个遥远的发展目标。但是现阶段可以在经济发达地区或城市化较为发达的地区，通过打破原有的行政区划，在原有城市网络的基础上，通过政府规划和市场规则的运作，部分实现城乡经济的融合，实现城乡生态环境、人文环境和空间的融合，最终实现城乡一体化。

2）选择适宜的城乡产业结构是社会经济协调发展的基础

工业的发展和工业的集聚是城市化的第一推动力，因此要利用产业结构的调整升级促进城市化的发展。产业结构是以往经济增长的结果和未来经济增长的基础，是推动经济发展的主要因素。

（1）大力发展技术密集型和知识密集型产业。一方面这些产业的需求弹性大，市场竞争力强，有利于资本积累和就业；另一方面，这些产业的关联度高，可以带动更多产业和新型产业的集聚和发展。

（2）大力发展第三产业。第三产业与城市化的进程密切相关，特别是在工业化后期，城市的发展主要依赖第三产业的发展。同时，城市化的发展又是第三产业发展的必要条件，第三产业与城市化的相互推动和加快发展成为经济发展的推动力。

（3）推动农业产业结构的优化升级。农业中要加强对农业自然环境资源的合理利用和有效保护，要向集约经营转变，选择适宜的技术来支持农业的增长。因此要发展农业的规模经营，推动农业产业化，建立完善的社会服务体系，积极发展现代农业。

在加速城市化过程中，只有摒弃高投入、高消耗、低效益、重污染的生产方式，代之以低消耗、高效率的清洁生产体系，才能进一步促进经济快速增长，协调人类与资源、环境的相互关系。

3）创新制度配套是社会经济协调发展的根本保障

城市化的制度改革和创新的滞后是20世纪80年代以来制约我国城市化进程的主要原因。为了实现2050年城市化水平达到50%的目标，要求积极进行城市化的制度改革和创新。

（1）户籍管理制度的创新。中国户籍制度可实行渐进式的改革，逐步淡化户口的作用，使户口迁移变得更容易和便利，目的是有利于人口的自由迁移。第一，放宽农村人口迁入大中城市的管制，允许具备一定条件的农民自由选择进入哪一级城市就业和生活，同时放宽城市居民在城市间的流动限制。第二，重新设定农村居民迁入城镇的条件。具体做法可以是：规定相应的条件，如收入的稳定性、住所的固定性、居住年限的要求、受教育的水平等，也可以实行“暂住一蓝印—常住”三级跳式的户口政策。

（2）社会保障制度的创新。应该建立城乡相互衔接、相互协调的社会保障体制。一方面根据不同的保障内容实行不同的过渡性办法，如建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险；吸收达到一定条件的农民合同工参加养老保险；为已经进城落户并一次性出让土地的农民提供最低生活保障等。另一方面，根据城市化过程的差异，不同的城市可以采取不同的政策，城市化程度低的可以利用出让土地金提供社会保障，城市化程度高的可以直接纳入城镇保障体系。

这些制度的配套创新根本在于推动市场经济体制的完善，使资本、劳动、土地、信息、技术等各项生产要素实现自由流动，进行利益最大化的配置。以市场化推动城市化，并且加强政府对城市化的宏观调控，才能全面加速城市化进程。

城市生态与环境规划:实现城市化与区域协调发展

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