一带一路国家教育服务贸易市场准入研究

2023-11-18 理论教育版权反馈

【摘要】：尽管外国远程教育服务提供者的影响还不太明显，但目前已经是迫在眉睫和不可避免的了。我国对这种方式的教育服务市场准入没有限制。留学是对外国教育服务提供者最早开放的一种方式。

在市场准入方面，由于该承诺直接涉及最惠国待遇原则的相关承诺，其重要性是不言而喻的，它也是一个国家教育服务贸易开放水平的晴雨表。下面我们以四种服务提供方式作为对我国教育服务贸易市场准入进行分析。

（一）跨境提供

教育服务贸易的跨境提供提供方式主要指远程教育和网络教育。我国的远程教育始于20世纪60年代成立的广播和电视大学。^[57]虽然我国的远程发展了40多年，但目前除了教育部颁发的相关规定外，还没有远程教育的国家立法。在GATS中，我国对跨境提供（模式1）方式下的教育服务贸易市场准入未作任何承诺，这将意味着我国各个教育服务分部门对跨境提供方式不作市场准入承诺。因此，我国未来可以根据自己的需要，有更大的空间和自由来制定自己在此种提供方式下的教育服务贸易市场准入策略，可以对是否给予外国教育服务提供者这项权利拥有自主确定的权利。^[58]究其原因，可能表现为两个方面：一是跨境提供方式会涉及国家教育主权问题，承诺可能会影响到国家对教育的管理和监督权力的正常行使；二是由于我国在外汇管理方面并没有完全自由化，在技术上仍然存在着问题。对具体教育服务而言，诸如网上交费的跨国课程模式、函授课程模式等方面的学习，完全由我国自己决定是否允许及如何允许。^[59]

实际上，我国虽未对外国教育服务提供者开放远程教育服务，但这并没有完全排除外国教育服务提供者的远程教育服务进入我国市场。一方面，我国对高质量的教育服务的市场需求很大；另一方面，有良好声誉的外国教育服务提供者，特别是欧洲、北美、澳大利亚和新西兰等国家和地区的教育服务提供者，可以利用完善的网络教育资源、低廉的费用，比较容易地通过远程教育和网络学习的形式为中国学生提供教育服务。尽管外国远程教育服务提供者的影响还不太明显，但目前已经是迫在眉睫和不可避免的了。^[60]事实上，从我国当前远程教育的相关规定来看，比较清楚地看到我国政府是鼓励发展远程教育并积极制定规则来保证远程教育质量的，但同时，有关远程教育服务的规则和监管体系还须进一步加强，以更好地适应信息社会背景下教育服务贸易的发展。

（二）境外消费

教育服务贸易的境外消费（模式2）提供方式主要指学生的跨境移动，即海外留学。我国对这种方式的教育服务市场准入没有限制。即不采取任何措施限制我国及其他WTO国家的公民出境（入境）留学或者接受其他教育服务。也就是说，我国的受教育者到另外一个WTO国家境内求学不受限制，其他WTO国家国到我国境内接受教育也不受限制。当然，这里应当首先排除特殊教育服务和义务教育服务，这个排除条款可能意味着我们的学生不能到国外接受义务教育，除非我国将来的法律允许或者获得地方教育部门的特别许可（因为我国义务教育的管理权利属于地方教育行政机关^[61]）。同样，国外的教育消费者也会受到这方面的限制，除非准许，不能到我国的特殊教育机构和国家义务教育学校学习。

有人认为，我国近代的留学教育始于1847年，并历经清末、国民政府和新中国三个阶段。^[62]也有学者依据不同时期的政策影响，把中华人民共和国成立后再细分为四个阶段。^[63]其实，不管是在哪一个阶段的海外教育，境外消费作为教育服务的一种重要形式，对我国教育服务贸易及其教育政策的制定都产生了重要的影响。通常而言，跨境消费市场准入承诺产生的影响，既包括积极的方面，也包括消极的方面。

就积极方面而言，其一，海外留学教育可以减轻对优质公立教育服务的压力。从20世纪90年代开始，我国的公立高等教育面临极大的压力，人们对接受高等教育的需求与政府的高等教育服务提供能力之间存在巨大差距。因此，海外留学成为众多学生的选择，2012年我国出国的留学生人数已经成为世界第一，2013年更是达到了41.39万。^[64]其二，海外留学教育给我国的教育服务体系改革提供了动力。海外留学教育主要集中在高等教育服务领域，目前我国的高等教育已经成为社会关注和批评的焦点，包括管理体系、质量保障、教学方法、教学评价和大纲的设计等。^[65]但一段时间内，教育部对高等教育的改革似乎没有强烈的意愿，但越来越多的优秀学生选择海外留学，这将会很大程度上成为推动我国进行教育改革的动力。其三，海外留学教育会加强我国国内大学的竞争。我国越来越多的学生选择海外留学，国内大学感受到了来自世界其他国家教育服务提供者带来的竞争压力，这对提高国内教育机构的教育服务质量是有积极作用的。(www.chuimin.cn)

当然，境外消费市场准入的开放，也会带来一些消极影响。其一，可能会导致人才流失。1977年至2005年，我国留学生回国比例为25%，近几年有所改善，2013年达到了39.96%。^[66]其二，可能会对我国传统文化和价值观产生威胁。^[67]大量留学生在海外接受教育，不可避免地会产生道德观、价值观和意识形态的冲突，而这些都会对主流的传统文化和价值观产生巨大影响。

留学是对外国教育服务提供者最早开放的一种方式。我国过去也制定了很多积极的政策来鼓励出国留学，自加入WTO后，我国的教育服务跨境消费提供方式就更加开放和积极。2004年，教育部也提出要通过深化改革公立基金对留学的支持和监管，此后，教育部继续加大公派留学的力度。总体而言，我国从海外留学教育中获益很多，但也应该制定更完善的政策来培养和拥有更多的人才，而不是人才的流失。

（三）商业存在

我国对教育服务贸易商业存在（模式3）提供方式的市场准入中作出了“部分承诺”，因此，我国在商业存在的市场准入上是不允许外国机构单独在华设立学校及其他教育机构；允许中外合作办学，其形式是中外合作企业，并允许外方获多数拥有权。依据水平承诺，外国教育机构也可以在中国建立代表处，但是不得从事营利性活动。在商业存在方面，还存在着土地使用权的问题，依据承诺，我国的土地归国家所有。企业和个人使用土地须遵守下列最长期限限制，其中教育、科学、文化、公共卫生和体育目的为50年期。在设立教育机构之前，必须首先获得土地的使用权，这一点也是外资在中国境内举办教育机构的基础。此外，我国的相关法律法规^[68]对中外合作办学的非营利性和审批管理权限进行了明确的规定。

我国最早对外国教育服务提供者开放教育服务投资始于20世纪90年代。经过20余年的发展，目前我国共有中外合作办学机构和项目达1780个。^[69]通过中外合作办学，扩大了我国教育对外合作交流渠道，引进了较为先进的教育资源，增加了我国教育供给的多样性，一定程度上满足了社会日益增长的多样化教育需求。同时，中外合作办学推动了办学体制改革、学科建设和人才培养，增强了办学活力，对教育改革发展起到了积极作用，社会关注度、信誉度、品牌度明显提升，社会影响不断扩大。但我国的相关法律法规还存在很多不完善的地方，目前的教育法律体系不太适应中外合作办学的发展需要，中外合作办学的相关规定太过简单，一些相关规则的条款还缺乏可操作性。

（四）自然人存在

我国在教育服务贸易自然人存在（模式4）方式的市场准入作出了“部分承诺”。依据我国的教育服务贸易具体承诺表，对自然人存在方式的具体情形进行了限制性的承诺。具体而言，自然人存在的许可可以分为两种情况：一是在外资举办的教育机构中，其派出或聘请的高级管理人员或者专家等高级雇员可获允许入境并首期停留3年，或者根据合同获得长期居留权。而由外国教育服务机构派出的服务推销人员（如谈判人员、参展人员等）则可以入境90天。二是外国个人教育服务提供者受中国学校和其他教育机构邀请或雇佣，可入境提供教育服务，在这方面应基于合同办理，没有入境时间限制。

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