湖北省矿产资源生态补偿政策建议

2023-11-17 理论教育版权反馈

【摘要】：制定专项矿区环境保护和修复法，对矿产资源生态补偿范围、补偿标准、补偿方式要用法规的形式加以明确，建立起符合我国国情的矿区环境保护和修复的法律法规和技术标准体系，保障矿产资源生态补偿机制在公平公开的层面上运行。

1.加强矿产资源生态补偿法律制度建设

要尽快出台建立矿产资源生态补偿机制的有关法律法规，进一步完善生态保护的法律体系，为建立生态补偿机制提供法律依据，从根本上保证矿产资源生态补偿机制的建立和完善。建立矿产资源生态补偿机制，要从法律层面上，按照“谁利用谁补偿，谁损害谁付费”的原则，明晰矿产资源的产权，明确矿业权主体以及他们的权利与责任，确保环境成本和资源成本能够内化到使用者的身上，促进资源的有效利用。制定专项矿区环境保护和修复法，对矿产资源生态补偿范围、补偿标准、补偿方式要用法规的形式加以明确，建立起符合我国国情的矿区环境保护和修复的法律法规和技术标准体系，保障矿产资源生态补偿机制在公平公开的层面上运行。

（1）建立矿山环境生态保护制度

在过去的矿业开发中普遍存在土地、水源、空气污染和地面塌陷、山体滑坡等地质灾害，地下水抽干、井水干涸、江河断流等水源枯竭，水利设施破坏、房屋裂缝以及耕地不能耕种等资源价值损失。现代矿业制度应以生态文明建设为目标，在矿业立法中设专章规定矿山企业保护矿业环境的义务。矿山企业为利用环境而有责任处理好相邻关系及承担相应的社区建设。企业社会责任是分层次的，矿业社会责任中必须履行的基本责任，通过矿业立法而设定为矿业法律义务，以矿业的环境相邻和矿业社区为载体构建矿业环境保护义务体系，矿业环境保护义务的规定，就是矿山企业必须承担的基本社会责任的法律化。包括环境影响评价、矿业社区环境保护计划和措施、环境保护的技术和设施、矿业环境修复与矿地复垦、环境恢复保证金、退出矿山时的环境责任等，均应通过矿业立法予以明确。矿业立法保障民众参与矿业环境影响评价、监督环境利用过程和环境修复的执行。而且，政府有职责督促和责令矿山企业接受民众参与矿业环境利用过程。

（2）矿产资源的产权建设

建立和完善矿产资源产权制度，需要理顺各种经济关系，明晰各权力主体的权、责、利关系。其中最重要的是理顺国家与矿业权人的关系，使矿产资源的所有权使用权相分离。应当界定清楚围绕矿产资源产权而存在的政府及其相关管理机构与不同所有制类型的勘探单位、矿山企业、个体开采者之间的责、权、利关系。一方面，国家在矿产资源开发中具有多重权利，既是矿产资源的所有权人，还负责矿产资源的行政管理，甚至还有可能是矿山企业的投资主体。另一方面，矿业权人可通过市场机制获得矿产资源的占有、处分、收益权利，如探矿权、采矿权、借贷款权、资金投入权、征地权、生产作业权、矿产品销售权、享受利润的权力等，由国家法律保护其合法权益，同时必须要履行提供矿产品、纳税、治理矿山环境等各项法定义务，以及承担各种经济风险等。

（3）矿区生态环境修复的策略

矿区生态环境的破坏是矿产资源开发中不可避免的，与矿山的规划设计和生产密切相关，并且其生态环境破坏大都是可以预见的。所以，矿区生态环境修复应改变过去被动的先破坏后修复的模式，并转变为主动的超前的动态的并贯穿于矿山开发全过程的发展战略。主动的修复战略是指人们主动地按照矿山开发和生产的时空变化以及当地的区域发展需要，对矿区生态系统的组成结构功能和破坏特征进行积极的调控，恢复重建一个高水平可持续的生态系统，特别是主动地从矿区的社会经济形态、产业结构、价值伦理等进行区域综合规划评价和管理，突出人地关系，追求整体协调共生协调和发展协调。超前的修复战略是指基于预测的矿区生态环境破坏超前地采取一些治理措施，从而减轻生态环境破坏程度，及早恢复破坏的生态环境并节约修复费用。动态的修复战略是指在矿山开发的每一阶段均同步开展矿区生态环境修复工作，并根据生产的变化及时调整恢复治理规划，使矿山开发更科学合理，也使矿区生态环境修复工作既经济又有效。

2.合并资源税与矿产资源补偿费为权利金

权利金是矿产资源开采人因“开采矿产资源而向资源所有权人（国家）支付的补偿，是矿业开发中长期有效的、最广泛的财产性财政收费”。目前国外许多国家都实行权利金制度。我国现行的矿产资源税和矿产资源补偿费制度在国家对矿产资源所有权的体现收益中不明确，且互相矛盾和重复，这将使企业的负担加重，不利于企业的发展。鉴于此，建议借鉴国外经验，将资源税与矿产资源补偿费合并，改为实行权利金制度。具体来说有以下几点：（1）首先是扩大权利金的范围。可以将海洋石油天然气征收的矿区使用费纳入权利金制度的征收范畴，整体规划矿产资源税费的改革。同时可以将所有稀缺的资源都纳入其中，例如水资源等。（2）权利金的征收方式。对不同的产品实行不同的征收方式，对从价征收与从量征收并存的方式继续改进。对于市场上价格涨势明显的资源产品可以更改为从价计征，而对于市场上价格变化幅度不大的资源产品仍可以使用从量计征。（3）对权利金的价款我国可以采取实物期权定价法，寻找到一个较为合理的矿产资源价格，然后进行开采权拍卖，以市场竞争的方式确定权利金的征收价格。通过拍卖的市场竞争方式，可以寻找到矿产资源的真实价格，实现资源的最大价值，与此同时也减少了交易成本。（4）权利金的征收管理。根据资源产品的天然禀赋不同加大税收的档次，按照“资源条件好、收入多的多征；资源条件差、收入少的少征”的原则对不同的矿产品、矿源设计合理的税率，在促进矿产品开发的同时，为行业之间的公平竞争提供良好的平台。提高资源使用成本，加强可持续发展。目前我国资源税率过低，导致了市场价格的扭曲，不利于经济的可持续发展。这样不仅避免了资源税和矿产资源补偿费重复设置的现象，减轻了企业负担，也保证了国家作为矿产资源所有者的合法权益。根据实际情况，权利金可以采用从量计征、从价计征等不同的征收方式。同时，要从法律的高度，确定权利金的费率、支付方式、使用方向等，确保权利金的征收管理工作落到实处，从而完善我国矿产资源有偿使用制度。

3.合理确定相关利益主体间矿产资源收益的分配关系

由于我国目前的利益分配不平衡，对矿产资源收益按中央与省、直辖市5∶5、中央与自治区4∶6的分配比例，不仅挫伤了地、县级政府对征收矿产资源补偿费的积极性，导致地方财政监管不力，也造成了补偿费截留、挤占、挪用、滥用现象的频频发生。因此，要调整各级政府间的矿产资源收益的分配关系，应“按照我国矿产资源分级管理的现状，依法实行‘分级收益’”，以经济激励为目的，适当下放一部分财产收益权到地方，调动地方政府的积极性和主动性，努力营造公平合理的政策环境。同时要对收益的使用方向、征管部门等做出明确的规定。(www.chuimin.cn)

4.建立矿产资源生态补偿保证金制度

我国长期实行粗放型的增长方式，造成我国的矿山生态环境破坏严重。为了确保正在开采矿山的生态损害的补偿与修复，明确企业履行生态补偿与修复的责任与义务，我国也可以参照西方国家的通行做法，按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，建立矿产资源生态补偿保证金制度，企业在矿产资源开发和利用前，需向有关部门缴纳一定的矿山环境恢复治理保证金。保证金方式的选择要考虑参与三方的利益。同时加强政府监管，而政府监管目的是环境的修复治理，因此博弈最优路径会选择执行力较强的硬性资金保证方式。矿业公司基于流动资金占用成本的考虑，最优路径选择为保证金征收方式。担保机构考虑资金承兑风险，最优路径选择为无条件银行保函等硬性资金担保方式。选择何种担保方式还需要根据不同的影响因素而有所不同。设立银行专门账户，实行专项管理。企业必须做出经相关部门批准的矿山开采和环境修复规划，对在一定期限内达到规划要求并验收合格的企业，返还保证金。否则，政府就可以利用这些保证金用于环境恢复治理，治理费用超过保证金的部分由矿山企业承担。这一制度在一定程度上可以促使我国经济摆脱粗放式经济模式，实现我国经济的持续、健康、协调发展。

5.建立矿产资源耗竭补贴制度

（1）改变矿产资源耗竭性补贴

矿产资源是一种可耗竭的不可再生的资源。为了补偿日益耗竭的矿产资源储量，世界上很多国家都为矿山企业建立了资源耗竭补贴制度。耗竭补贴是指每个纳税年度中从净利润中扣除一部分给矿山的所有者和经营者，用于寻找新矿体，以替代正在耗竭的矿体。由于在市场经济体制下，我国没有建立矿产资源耗竭补贴制度，资金的不足使许多资源濒临枯竭的矿业城市面临着寻找新的接替资源的压力。为了鼓励矿山企业更积极地从事新的矿产资源接替储量的勘查开发工作，我国也应该实行矿产资源耗竭补贴，并且提高资源耗竭性价值补偿水平，为矿山企业普遍建立“资源耗竭补贴”的制度：“按销售收入提取补贴，计入矿产品成本，形成企业的专项基金”，用于寻找和探明接替资源的投入，也可用于矿山企业调整结构的转产投入。

（2）建立区际之间矿产资源耗竭性补偿机制

需要对矿产资源的价值损耗进行一定量的耗竭性补偿。可以通过市场手段，依据煤炭使用量对其加收耗竭性租金；也可以通过国家手段，要求资源输入地向资源输出地偿付煤炭资源耗竭性成本，并交由资源输出地专门部门，专项管理，专款专用。

（3）改革耗竭性补贴

耗竭性补贴在中央与地方的分配比例需要改革，同时提高地方耗竭性补偿水平。耗竭性补贴旨在维持资源输出地资源真实财富不减，保证并维持后代人可持续发展水平。其补偿程度，直接关系到了资源型区域的可持续发展能力。而现行的矿产资源补偿费分配比例，不足以改善地方资源耗竭性补偿程度，所以借助山西综改试验区建设先行先试的机会，建议将资源耗竭性价值补偿多倾向于地方，提高地方矿产资源价值补偿费的享有比例。

（4）耗竭性补贴专款专用，构建有效的资源财富代际转移与转化机制。构建资源财富代际转移与转化机制，是区域谋求可持续发展的重要手段。国外在资源收益管理方面已经积累了诸多有益的经验，可以借鉴巴布亚新几内亚的矿产资源稳定基金、阿拉斯加的永久基金、（加）阿尔伯塔的遗产基金、挪威的石油基金、澳大利亚的原著居民收益储备（基金）等的一些做法，将资源收益用于教育与人力资本投资、卫生、基础设施、养老、社会福利、资产投资与分红、区域发展、生态环境的保护与治理等方面，不断将自然资本转化为生产性资本、人力资本和社会资本，才能保证真实财富总量不减。

项目组成员：肖建忠　张新星　徐建彪

湖北省矿产资源生态补偿政策建议

相关推荐