湖北省矿产资源生态补偿问题研究报告

2023-11-17 理论教育版权反馈

【摘要】：“规定”第三条规定，“矿产资源补偿费按照销售收入的一定比例计征”。这里取2014年矿产资源平均价格作为铁矿、铜矿、磷矿等矿产资源价格，核算湖北省三种主要矿产资源潜在价值作为未来总销售收入，测算湖北省铁矿、铜矿、磷矿的生态补偿费分别为42.76亿元、5022.6万元、84.7亿元。结合实际情况，按矿产资源年产量测算销售收入，经计算，湖北省铁矿、铜矿、磷矿的生态补偿费分别为1208.77万元、52.21万元、6620.87万元。

1.生态补偿资金来源少，资金缺口较大

（1）矿产资源生态补偿费计算

《矿产资源补偿费征收管理规定》自1994年2月27日颁布实施以来，对“促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益”，促进矿产开采技术的进步与矿产资源利用率的提高起到了一定的作用。“规定”第三条规定，“矿产资源补偿费按照销售收入的一定比例计征”。“规定”第五条规定，“征收矿产资源补偿费=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数；开采回采率系数=核定开采回采率÷实际开采回采率”。可见，在矿产品销售收入一定的情况下，实际征收矿产资源补偿费的多少主要取决于开采回采率系数。而“规定”对于矿产开采技术的进步和矿产资源利用率的提高起关键作用的就在于开采回采率系数的把握和执行。

1995年5月4日，湖北省人民政府令第72号发布了《湖北省矿产资源补偿费征收管理实施办法》（以下简称“办法”），其中第六条规定“核定开采回采率，指在年度缴费期限内，采矿权人按照矿山开采设计要求提出，由有关主管部门审查并经同级地矿主管部门复核确认的指标”“开采回采率应当核定而未核定，或者未考核、计算实际开采回采率的，其开采回采率系数定为1.5；开采回采率难以核定或者实际开采回采率难以考核、计算的，其开采回采率系数定为1.1～1.2。按照规定不考核开采回采率的，开采回采率系数定为1。”

费率按矿种进行分档，大体为矿产品销售收入的1％～4％，平均为1.18％。石油、天然气、煤炭、煤成气、石煤、油砂的费率为1％；黑色金属矿产、有色金属矿产、非金属矿产及天然沥青、油页岩的费率为2％；放射性矿产、稀有金属矿产、稀土金属矿产、稀散元素矿产、气体矿产的费率为3％；贵金属矿产、离子型稀土矿产、宝石、玉石、宝石级金刚石及矿泉水的费率为4％；矿盐的费率为0.5％。

湖北省矿产资源主要有铁矿、铜矿、磷矿等，2013年湖北省共有铁矿储量6.05亿吨，铜矿96.58万吨，磷矿7.7亿吨。这里取2014年矿产资源平均价格作为铁矿、铜矿、磷矿等矿产资源价格，核算湖北省三种主要矿产资源潜在价值作为未来总销售收入，测算湖北省铁矿、铜矿、磷矿的生态补偿费分别为42.76亿元、5022.6万元、84.7亿元。结合实际情况，按矿产资源年产量测算销售收入，经计算，湖北省铁矿、铜矿、磷矿的生态补偿费分别为1208.77万元、52.21万元、6620.87万元。

（2）矿山环境治理保证金

依据“环境责任原则”，矿山企业应对新建和在采矿山造成的生态环境破坏新债负责。由于矿山生态环境恢复治理所耗资金不菲以及矿山企业环境保护意识薄弱，加之企业逐利的本性驱使，导致矿山企业自觉主动履行责任的积极性不高。为了防止企业不履行生态修复补偿的义务，需要在采矿之前就要求矿山企业交纳一定数额的资金，以避免闭矿、破产等情形下无法落实矿山生态环境恢复治理所需资金，这种资金被称为“保证金”。保证金可以确保矿山生态环境得到有效保护与及时修复，具有重大的现实意义。

目前我国矿产资源生态补偿资金主要源自矿产资源补偿税费，而实际用于矿山生态环境保护的补偿专项资金还不到这些税费的20％，大约只相当于矿业企业利税的1％，湖北省政府和企业对于中央专项资金的配套资金也由于各种原因无法及时足额到位，相对于矿山生态恢复治理的资金需求量，目前资金的投入根本不能解决问题。

2.矿产资源开发利用水平有待提升，布局结构仍需优化

党的十八大报告将加强资源节约与综合利用作为建设生态文明的重点。从《湖北省矿产资源总体规划（2008—2015）》评估的情况看，黄石市的矿产资源开发技术优势不明显、深加工能力不强、缺乏矿产资源综合利用的矿山企业还有相当数量，大中型矿山比例仍然偏低，资源综合利用水平总体不高，部分存在矿产资源利用效率准入门槛不够明确或执行不严，监管不到位，矿山企业节约资源思想意识不到位等问题。必须建立矿产资源高效利用长效机制，切实提高矿产资源开发利用水平。

矿产资源规划分区管理制度实施力度不够。由于历史原因和地质工作的新进展，加之矿产开发中的深层次问题和矛盾一直未能解决，在规划执行过程中，禁止勘查开采区矿业权难以及时终止，限制勘查开采区政策边界模糊等问题，乱采滥挖的违法违规行为在一些地方经常出现反弹，部分地区矿业权设置的随意性，严重影响了矿山布局调整的进程。大中型矿山仅占湖北省矿山总数的3.28％，小矿数量依然偏多，矿产资源集约化利用水平不高，一矿多开、大矿小开等“散、乱”现象在一些地方仍然存在。党的十八大报告提出要优化国土空间开发格局，将矿产资源开发利用的宏观布局与国土空间开发格局优化相适应，通过矿产资源规划分区管理引导矿业权合理设置，引导资源产业空间布局，是下一步规划实施的重点。(www.chuimin.cn)

3.矿山地质保护与环境恢复治理任重道远

矿山地质环境保护涉及矿产开发、生态重建、环境保护、安全生产等众多领域，矿山环境执法管理牵涉到国土、环保、农业、林业、安监等多个部门的职能，这种情况给矿山地质环境保护带来了一定的难度。县（市）一级的矿山地质环境监管不到位，小型矿山大多处于乡村僻壤，监管难度较大。据了解，黄石市现有39处乱采滥挖点，均分布在阳新和大冶。此外，企业的地质环境管理机构有待健全，特别是那些乡镇集体矿山和个体矿山，基本上都没有设置专门的管理机构。

用于矿山矿产采选冶及加工造成的环境问题严重，解决这些历史遗留的环境问题，综合治理任务十分繁重。同时，黄石市保证金制度建设工作起步较晚，且各市（县）经济社会发展状况不一，实施过程中仍存在困难和不足，大部分市（县）规定的保证金缴存标准过低，存在“只缴不治”，部分地区规定的一次性缴存额或者分期缴存中的首次应缴额过大，资金占用时间过长。

4.矿山企业退出补偿机制有待完善

建立矿山退出补偿机制，鼓励引导采矿企业改变生产方向，转变经营方式，对主动退出的给予奖励，对服务期限未完毕而退出的，则合理评估后予以补偿，强制关闭。

矿山企业退出主要参与方是政府、企业经营者、职工，在退出过程中要充分照顾参与各方的利益需求，从根本上杜绝退出后反弹或社会纠纷等现象。应利用矿业财政收入成立相应的矿山企业退出基金，在企业退出后运用经济补偿、财政转移支付等经济措施进行两个方面的补偿：一方面肯定矿山企业的前期投入，采取“早淘汰多支持，超限期受惩罚”的方式鼓励矿山企业尽早退出；另一方面充分考虑企业退出过程中的大量职工失业和再就业问题，对失业后家庭生活困难职工进行经济补偿，提供再就业培训，完善社会保障体系。

5.重点领域改革需继续深化

一是积极推进矿产资源有偿取得和使用制度改革。深化统筹资源税费改革相关问题研究，适时启动提高两权使用费标准试点和调整矿产资源补偿费中央、地方分成比例试点，理顺矿产资源开发企业、中央和地方政府与资源所在地的经济关系。

二是深入推进审批制度改革。减少矿产资源勘查开发审批环节，严控矿产资源勘查开发的环境和技术准入制度，从开发规模和矿山规模方面合理调控矿产资源开发规模，从矿产资源开发利用效率和环境保护入手，提高矿产资源利用效率，并保护生态环境。

三是保证金制度缺乏法律支持，对矿山的制约力不够。尽管国家一直在提倡建立该项制度，但是却没有形成明确的法律文件。因此，管理部门只能依据当地的政府规定对矿山企业进行管理，对于不交存保证金的矿山企业政府只有靠采矿许可证换证时进行管制，不交保证金不给发证。但这同时又导致了另外一个问题的发生，不发证有些小矿山就会非法无证开采，由于政府对无证开采矿山缺乏监督和管理，从而更容易引发安全事故，若矿山在开采的过程中发生了事故，国土资源相关部门仍然要承担责任。

湖北省矿产资源生态补偿问题研究报告

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