湖北省矿产资源开发补偿机制：概念与要素解构

2023-11-17 理论教育版权反馈

【摘要】：基于利益相关者理论，矿产资源开发生态补偿行为中所涉及的利益主体主要包括各级政府、矿产资源开发企业以及民间环境保护组织。中央政府是矿产资源的所有者和管理者。政府主导的方式政府主导补偿机制是目前开展生态补偿的主要形式。3）征收生态补偿税。

从改善人与自然关系、调整人与人之间生态环境利益关系等方面入手进行概述，矿产资源开发的生态补偿机制是以人类社会可持续发展为目标，以调整人与自然关系及社会主体之间利益关系为核心，以相关法律、政策和制度为规范、引导和激励手段，由矿产资源开发的生态补偿主体、生态补偿对象、生态补偿方式、生态补偿途径、生态补偿标准等要素构成具有稳定结构，并能有效发挥补偿功能的运作机制。

1.矿产资源开发生态补偿的主体

要研究矿产资源开发生态补偿首先要明确谁是补偿主体，补偿主体主要确定“谁补偿”的问题。目前许多学者将利益相关者理论应用到生态补偿问题的研究当中，一切经济活动都会以获取利益为目标，都会有利益相关者的参与，矿产资源开发也与利益获取相关，也必然伴有利益相关者之间获利行为的博弈。基于利益相关者理论，矿产资源开发生态补偿行为中所涉及的利益主体主要包括各级政府、矿产资源开发企业以及民间环境保护组织（含群体和个人）。在生态环境形势日益严峻的前提下，政府、企业和民间环境保护组织（含群体和个人）围绕着如何有效地解决生态环境问题，如何以较低的环境成本换取较快的经济发展展开利益博弈，生态补偿则是这种利益博弈的结果。在这场利益博弈中，各利益主体在兼顾生态环境效益与社会效益的前提下，本着自身利益最大化的原则，理性地选择较优策略，努力地降低自身在生态补偿过程中应承担的环境成本。由此可见，政府、企业、群体等不同经济主体围绕发展权和环境权的双重主张而展开的利益博弈成为生态补偿主体关系的本质特征。

中央政府是矿产资源的所有者和管理者。作为资源所有者，中央政府有权通过有偿让渡矿产资源使用权获得收益，从而实现矿产资源的合理配置及保值增值；作为资源管理者，中央政府还具有通过收取资源税、环境保护税等获取收益的权利，以实现保障资源供给与环境保护的目标，调节政府与资源开发者之间的经济利益关系。地方级政府具有执行国家所赋予的各项权利和完成当地社会发展的综合目标的双重身份，地方政府可以结构本地的实际情况制定具体的实施办法，协调好中央与地方的利益，通过灵活多样的生态补偿方式，确保生态补偿资金来源广泛，使用合理，效益明显。政府的政治目标表现为制定和实施相关政策，依据客观实际统筹总揽全局。政府的经济目标为通过运用各种经济手段提高收入，发展经济，最终实现区域整体经济水平的提升。政府的社会目标是从集体或个体的角度出发，维护当地社会的健康稳定发展，化解社会矛盾，减少社会冲突。

矿产资源开发企业以开发矿产资源来获取利润收益为目标。然而，企业的盈利行为也是一把“双刃剑”，既可以带动当地经济的发展，又会给矿区当地农牧民的正常生活及地域生态环境带来负面的影响。矿产资源开发企业在矿区进行矿产开发时会造成一系列的环境问题，其应承担所影响区域的生态修复与重建工作。因此，矿产资源开发企业的目标除逐利之外，还应当包括推动区域经济持续发展与社会稳定等社会责任的实现。

民间环境保护组织（含群体和个人）是政府和企业环境治理和生态补偿的补充。民间环境保护组织提倡公民参与，从公共利益出发，参与公共政策活动，推动政府落实环境保护政策，督促企业遵守环境保护的相关规定，确保中国经济和社会的可持续发展。

2.矿产资源开发生态补偿的对象

补尝对象的确定主要解决“补给谁”的问题。生态补偿的对象可以归纳为3个方面：一是直接参与生态建设并产生正外部效应或者由于生态建设而导致当地经济和个人利益受损的地方政府和个人，矿区居民、各级政府和民间环境保护组织为了保护矿区的生态环境投入了许多人力、物力、财力，付出了一定的代价，矿产资源开发对矿区生态环境造成了一定的破坏，影响了他们的生态利益，也影响了他们的经济利益。所以他们是矿产资源开发中生态补偿的对象，应当得到相应的补偿。地方政府既是补偿主体又是补偿对象，承担双重责任。二是对生态环境本身的补偿，包括由于自然资源的开发而对生态环境的破坏和对生态占用要采取“占一补一”的方式给予补偿。三是对具有重大生态环境价值的区域和对象进行补偿，例如三江源地区、重要的自然保护区等。

3.矿产资源开发生态补偿的途径和方式

补偿实施主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容，按照实施主体和运作机制的差异，大致可以分为政府主导和市场运作两大类型。

（1）政府主导的方式

政府主导补偿机制是目前开展生态补偿的主要形式。政府补偿机制是以国家或上级政府为实施和补偿主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式。政府主导的生态补偿方式主要包括政府直接补偿、补偿基金制度、征收生态补偿税、转移支付制度和流域（区域）合作等运作方式。

1）政府直接补偿。政府直接补偿主要是指政府用来自于公共财政资源的资金来购买社会需要的生态服务，然后提供给社会成员。

2）补偿基金制度。该方式要求生态服务受益主体建立一定资金规模的补偿基金，按照一定金额的标准向提供生态服务的主体进行补偿。

3）征收生态补偿税。通过与环境有关的税收限制污染物排放，对生态环境进行补偿。

4）转移支付制度。政府建立纵向或者横向转移支付制度，通过改变地区间生态利益格局实现公共服务水平均衡。

5）流域（区域）合作。流域上、下游不同主体之间达成生态服务的提供与补偿合作关系，下游生态受益区主体对上游控制土壤侵蚀、预防洪水及保护水资源的主体给予经济补偿，瓶装水公司对水源区周围采取环保耕作方式的农民给予补偿。(www.chuimin.cn)

（2）市场运作的机制

市场运作的补偿机制，其交易的对象可以是生态环境要素的权属，也可以是生态环境服务功能，或者是环境污染治理的绩效或配额。通过市场交易或支付，兑现生态（环境）服务功能的价值。市场运作的生态补偿方式主要包括绿色偿付、配额交易、生态标签体系、排放许可证交易体系和碳汇交易等运作方式。

1）绿色偿付。对产品的设计、生产和销售进行绿色认证，保证产品寿命周期各个环节能够节约资源、减少污染物排放。

2）配额交易。通过法律、法规、规划或者许可证为环境容量和自然资源用户规定了使用的限量标准和义务配额，超额或者无法完成配额，就要通过市场购买相应的信用额度。

3）生态标签体系。在保护生态和自然的前提下，生产的农副产品贴上认定标签，通过消费者的选择为这些产品支付较高的价格，间接偿付保护自然的代价。

4）排放许可证交易。通过排放许可证交易，使生态服务商品化，并在市场交易中使生态服务提供者获得收益。

5）碳汇交易。统计林业碳汇总量，并将额外的碳汇作为碳汇储备，适时出售给企业，所得收入用于补偿林业建设的投入。

4.矿产资源开发生态补偿的标准

生态补偿的标准是指补偿时据以参照的条件，主要从所涉及客体的经济价值和生态价值综合考虑。生态补偿标准的确定一般参照以下四个方面的价值进行初步核算。

第一，按提供生态服务的成本计算。提供生态服务的成本包括生态保护者的直接投入（建设成本）和机会成本。生态保护者为了保护生态环境，投入的人力、物力和财力应纳入补偿标准的计算之中。同时，由于生态保护者为保护生态环境牺牲了部分的发展权，这一部分机会成本也应纳入补偿标准的计算之中。从理论上讲，提供生态服务的成本（直接投入与机会成本之和）应该是生态补偿的最低标准。

第二，按生态受益者的获利计算。生态受益者没有为自身所享有的产品和服务付费，使得生态保护者的保护行为没有得到应有的回报，产生了正外部性。为使生态保护的这部分正外部性内部化，需要生态受益者向生态保护者支付这部分费用。因此，可通过产品或服务的市场交易价格和交易量来计算补偿的标准。通过市场交易来确定补偿标准简单易行，同时有利于激励生态保护者采用新的技术来降低成本，促进生态保护的不断发展。

第三，按生态破坏的恢复成本计算。矿产资源开发可对地球各个圈层产生不同程度的影响和破坏，同时各个圈层的影响又相互作用。从空间角度看，地下矿产资源开采对生态环境的影响顺序是：岩石圈和水圈（地下水）→生物圈和水圈（地表水）→大气圈和水圈（降水），其中最直接最明显的生态环境破坏是对地表生物圈的破坏，对水圈的影响存在于对其他几个圈层的影响之中，对大气圈层的影响最主要的是对生物圈的破坏所波及的，同时地表水污染的补偿与修复采用目前排污费征收的办法加以补偿和治理。因此，矿区生态环境补偿与修复的关键是岩石圈、水圈（主要是地下水资源的破坏）和地表生物圈（往往是地表上下数十米空间的生态环境损害），主要集中在水圈和地表生物圈。根据矿产资源开发生态补偿的原则，生态补偿标准按生态破坏的恢复成本计算，即为生物圈生态损害估算值与地下水恢复治理费用之和。

第四，按生态系统服务的价值计算。生态服务功能价值评估主要是针对生态保护或者环境友好型的生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算的，在这方面，国内外已经对相关的评估方法进行了大量的研究。

5.矿产资源开发生态补偿的制度体系

生态补偿机制本质上是一种利益协调机制和矛盾协调机制，利益冲突或矛盾的协调机制是针对利益冲突关系直接进行的协调，其表现形式和协调手段是法律、政策和制度。生态补偿法律体系的构建主要包括3个部分：一是明确生态补偿的宪法地位；二是完善现有的相关法律，明确和突出生态补偿的内容；三是制定专门法律。其中，完善现有的相关法律主要包括完善基本法、其他相关法律和地方法规、规章。制定专门的法律如《生态补偿法》可遵循设立典型区域试点—出台指导性规章—出台生态补偿条例—出台《生态补偿法》的思路。发达国家如美国、日本、德国、加拿大、澳大利亚等，对矿产开发中的资源生态环境问题关注较早，起始于20世纪的前半期，尝试对矿产开发中的资源生态环境进行补偿，经过多年的立法与政策实践，已形成了相对完善的制度体系。主要包括：明晰资源产权，允许矿业权的流转，提高资源的配置与使用效率；设立权利金制度，实施矿产资源的有偿使用；预防为主，建立矿山环境影响评价与复垦计划制度，加强矿山环境监督检查；明确补偿责任，实施征收环境恢复保证金、排污收费与排污权交易制度；积极引导公众参与矿业开发活动、赋予公众监督与起诉的权利；构建资源型地区长效补偿机制，提升区域可持续发展能力。我国对资源生态环境补偿的探索开始于改革开放之后，早期是对环境保护的关注，以1979年《环境保护法》为标志；20世纪80年代开始对资源有偿使用（草案）的探索，以1984年《中华人民共和国资源税条例》为标志。

湖北省矿产资源开发补偿机制：概念与要素解构

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