湖北省生态文明建设研究：改进排污权制度

2023-11-17 理论教育版权反馈

【摘要】：建议我国排污权交易的立法明确规定对于积极改善工艺流程和装置、积极采用清洁生产技术，在达到法定排放标准的基础上进一步较大幅度减少污染物排放的企业，政府给予奖励，奖励的方式包括获得排污权，该排污权可以自用、储存或进行转让，从而使奖励这种有利于环境利益的分配方式进入到排污权初始分配体系中去，发挥其保护环境的功能。最后，增加对排污权交易中公众权益的救济方式。

1.制定统一管理全国试点的统一性国家认可的交易基本规定

虽然我国浙江、山东、重庆、江苏、黑龙江、山西等省（市）都已经制定了二氧化硫等污染物排污权交易的规范性文件和规章，在实践中也进行了数额较大的市场交易，但我国的污染物排污权交易是在没有全国统一立法的前提下由地方政府先行探索实验进行的，这也就造成了不同地方之间的交易价格差异较大、市场地区分割严重，制约了全国统一大市场的形成，不能最大程度地发挥市场调节机制的功能。因此，应当在总结地方立法经验和实践的基础上，制定一部全国统一的污染物排污权交易法。而且地方层级的法律文件效力层次太弱，不足以支持全国开展排污权交易的规制。

为实现公众参与制度化，应有专门实施总量控制的立法。目前的减排计划主要依托于行政机关的规范性文件，其内容和进程往往受政策制肘，具有一定的不稳定性。鉴于污染物排放总量在整个排污权交易体系中的基础性地位，以及它对公众的经营权和环境权将产生显著和直接的影响，建议先由国务院制定《污染物总量控制条例》，条件成熟时由全国人大制定专门的《污染物总量控制法》，以行政法规和专门立法的形式对公众参与总量制定作出明确规定。

2.在排污权初始分配中引入公众参与机制(www.chuimin.cn)

为了保证排污权初始分配公平合理，我国须在排污权的初始分配中引入公众参与，建立反映不同利益需求的多元化的分配方式。首先，排污权的初始分配应当体现国家节约能源、清洁生产等环境法律政策的要求。建议我国排污权交易的立法明确规定对于积极改善工艺流程和装置、积极采用清洁生产技术，在达到法定排放标准的基础上进一步较大幅度减少污染物排放的企业，政府给予奖励，奖励的方式包括获得排污权，该排污权可以自用、储存或进行转让，从而使奖励这种有利于环境利益的分配方式进入到排污权初始分配体系中去，发挥其保护环境的功能。其次，应当重视新污染源对排污市场的需求。我国立法应当注意分析研究拍卖、标价出售等体现新污染源需求的分配方式的利弊，明确其适用条件、领域和程序，尽早实现部分排污权初始分配有偿化，方便新污染源进入市场。再次，无论采取哪种分配方式，都有赖于行政程序上的保障。由于历史原因以及考虑到现有排污企业带来的政治上的压力，现实中政府很可能倾向于现有污染源并采取有利于它们的分配方式，为了使排污权的初始分配能够充分体现新污染源的利益节约能源、发展清洁生产等国家环境法律政策的要求，建议排污权交易的立法明确规定，主管行政机关在完成排污权初始分配方案后，必须将草案向社会公开，听取不同利益团体的意见，特别要重视可能受影响的排污企业、环境保护团体的参与，赋予它们就排污权初始分配方案向行政主体陈述意见的权利。

3.增加对排污权交易中的公众参与规定

首先，确定不同阶段不同参与方式公众主要参与的方式存在三个阶段，第一个阶段是对初始排污权价格的影响，第二个阶段是对交易的监督，第二个阶段是对交易完成后排污权行为的监督。第二阶段是公众通过交易平台或者交易大厅现场掌握交易行为，实现对交易行为的监督。公众认为交易不合理的地方，可以通过进一步参与反应给监督管理部门。第二是交易完成后，部分公众与交易企业紧密联系的，可以通过生活日常接触和排污监控信息实现对后期企业排污的监督。其次，确定参与方式主要为环境行政听证为主，其他方式为辅。公众参与的方式以听证会为主，既可以集中反映公众的需求，也可以完整记录参与的内容，保证参与的有效性。尤其在试行过渡期，交易结束后针对交易结果和前期听证会的信息、对比，掌握公众参与对交易的影响程度。最后，增加对排污权交易中公众权益的救济方式。完善的纠纷解决机制是排污权市场调节机制的基本要义，应建立具有多样性和多层次性的纠纷解决机制。完善公众参与司法救济的途径。

湖北省生态文明建设研究：改进排污权制度

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