国内治理污染物的方法：湖北省治理经验总结

2023-11-17 理论教育版权反馈

【摘要】：新的污染物如内分泌干扰素、持久性有毒有害污染物等不断增加，成为新的环境与健康风险。确定该地域或空间一定时间内可容纳的污染物总量，采取措施使得所有污染源排入这一地域或空间内的污染物总量不超过可容纳的污染物总量，保证实现环境质量目标。

1.中国环境污染的主要特征

近年来中国的环境污染问题发生了深刻变化，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国近20多年来集中出现，且逐步呈现结构型、复合型、压缩型的特点，处于多种环境问题并存的环境转型期，它对生态系统、人体健康、经济发展乃至国家安全的影响都是深远的。表现在环境污染方面：

①从常规的点源污染转向面源污染与点源污染相结合的复合污染。过去中国的污染主要体现为工业点源污染。从20世纪90年代开始，在点源污染尚未得到有效控制的同时，面源污染快速上升，特别是在东部地区，由于过量和不合理地使用化肥、农药，迅速发展的城郊集约化畜禽养殖业和城乡生活污水排放的较快增加，使得面源污染升级，其负荷已经超过总污染排放的一半。在城市地区，随着人均收入水平的提高，机动车数量迅速增长，汽车尾气成为目前城市大气中最难治理的面源污染。较之点源污染，面源污染个体排放量虽相对较少，但积累排放规模大，涉及面广。

②由单纯的工业污染过渡到工业和生活污染并存。在工业污染尚未得到有效控制的同时，由于生活水平提高和消费方式的改变，城乡生活垃圾和生活污水迅速增长。从1999年开始，中国城市生活污水的排放超过工业污水，二级处理率不到20％，而且随着大量化学制品用量的增加，废水成分也发生了变化，加大了污水的处理难度。同时，工业污染的结构也发生了变化，乡镇企业和个体工商企业的污染日益增加，将成为主要的工业污染源。

③新的污染物不断增加，面临污染阶段转型。新的污染物如内分泌干扰素、持久性有毒有害污染物等不断增加，成为新的环境与健康风险。而且，中国的污染正处在转型期，其中，城市空气污染从烟煤型向烟煤型与汽车尾气混合型污染过渡，水污染从有机污染向富营养化阶段过渡。在新的污染阶段，尚未得到控制的传统污染物和新出现的污染物并存，不仅防治技术难度更大，而且治理成本更高。

④长距离跨界污染日趋严重。随着工业化规模扩大和乡镇企业的迅速发展，污染影响面逐渐扩大，如酸雨等跨界污染和流域水污（如淮河、松花江、太湖等）越来越突出，仅仅依靠解决当地的污染问题已经不能控制区域环境质量。规制中激励理论与政策所具有的低成本高效率和选择灵活性等特点，及其对市场规范和约束机制的运用，使其对解决日益呈明显“复合型”的环境污染问题，具有更强的适用性。

2.中国采用的污染物治理方法

我国在污染物治理方面所采用的方法主要是总量控制制度，总量控制是将管理的地域或空间（例如行政区、流域、环境功能区等）作为一个整体，根据要实现的环境质量目标。确定该地域或空间一定时间内可容纳的污染物总量，采取措施使得所有污染源排入这一地域或空间内的污染物总量不超过可容纳的污染物总量，保证实现环境质量目标。为了实施总量控制，政府首先将允许排放的污染物总量以排污权的形式分配给污染源，实现环境容量资源的初始分配。实施总量控制可以有两种基本方式。第一种方式是通过强制手段，要求企业必须根据初始分配获得的排污权排放污染物。这时环境容量资源的初始分配也就是最终配置，但是这种分配不可能是最优的资源配置方式，会导致环境资源使用的低效率。第二种方式是初始分配后允许企业交易排污权，在确保环境质量目标的前提下，通过市场交易实现环境容量资源的重新配置。前一种方式是典型的命令控制手段，排污权交易则是基于市场的手段，是更有效地实施总量控制的手段。

3.我国对排污权交易的探索历史

（1）起步尝试阶段（1987—2000年）

我国一早在1980年代末期就已进行排污交易实践。1987年，上海市阂行区开展了企业之间水污染物排放指标有偿转让的实践；1988年，原国家环保局颁布并实施的《水污染物排放许可证管理暂行办法》第四章第二十一条规定：“水污染排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间互相调剂”；1991年，在原国家环保局领导下，在16个城市进行排放大气污染物许可证制度试点，在此基础上，自1994年起又在其中包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳6个城市开展大气排污权交易试点。

1996年，国务院批复同意原国家环保局提出的《“九五”期间全国土要污染物排放总量控制计划》，总量控制和排污许可证在全国范围内推行，为开展排污权交易奠定了制度基础。而2000年第九届全国人大通过的《大气污染防治法》，为国家污染控制战略实现由浓度控制向总量控制转变提供法律保障，为排污许可证制度赋予相应的法律地位。

总的来看，这一时期排污交易政策文件和实践案例从无到有，主要在环保部门推动下，集中在大气污染物排污交易方面进行初步试点尝试，为后续排污交易试点探索打下了基础。交易试点完善总量控制。

（2）试点摸索阶段（2001—2006年）

“十五”期间，我国环保工作重点全面转到污染物排放总量控制上，为使环保工作适应经济建设需要，原国家环保总局提出通过实施排污许可证制度促进总量控制，通过排污权交易试点完善总量控制。(www.chuimin.cn)

在此背景下，2001年前后开展了不少试点项目，如亚洲开发银行在太原开展市域范围的二氧化硫排污交易试点项目，美国环保协会（EDF）在南通排污交易项目等，在这些项目推动下完成了多项排污权交易案例。2002年，在美国环保协会的支持下，原国家环保总局下发《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州共七省（市）开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点。

水污染物排污交易试点在此阶段也有所探索。2001年，浙江省嘉兴市秀洲区出台了《水污染物排放总量控制和排污权交易暂行办法》，实行水污染排污初始权的有偿使用。2007年，嘉兴市启动全市范围的污染物排放总量控制和排污权交易。但与大气污染物二氧化硫排放交易试点力度相比，水体污染物排放交易试点力度相对较弱。

总体上说，这一阶段排污交易活动大体上是政府部门的主动行为，但随着试点探索的不断深入，排污交易政策机制在节能减排方面的潜力已开始显现。

（3）试点深化阶段

排污交易在该阶段明显呈现出国家日益重视、地方自发探索、上下对接强化、探索交易模式多样、交易标的物日益宽泛、政策空间层次不断扩展（涵盖国家、流域、区域、地区四个层次）、地方法规政策文件出台频率加大、科研合作重点考虑、开始出现排污权交易经营公司等特点。如在交易模式探索上，浙江省实行“自下而上”探索方式，杭州、嘉兴、诸暨、桐乡等地先后出台主要污染物排放权交易管理办法，江苏省则采取“自上而下”方式，在太湖流域和一些地、市逐步推进排污交易。

由于排污交易政策背后隐藏的商机，一些对排污权交易进行商业化运作的公司也开始成立，各地政府积极配合，共同打造排污权交易平台，且交易标的物也很宽泛，甚至扩展到一切具有环境权益的交易物。2008年5月，天津产权交易中心、中油资产管理有限公司、芝加哥气候交易所三家单位联合筹建天津排污权交易所，交易标的物不仅涉及SO2、COD等传统污染物，还涉及温室气体排放权、经济生产发展机制技术及其他可定量化、指标化和标准化的交易产品。2008年8月5日，北京环境交易所、上海环境能源交易所同日成立，经营对象也是涵盖宽泛的各类环境权益产品。尽管平台可操作性程度有待实践检验，但与过去以环保部门为主要平台试点相比，目前排污交易试点和探索迈出一大步。

党中央、国务院继续高度重视污染减排工作。2011年8月，国务院下发《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2011〕26号）文件，要求各地区、各部门各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院节能减排工作的决策部署，综合运用法律、经济、技术、行政等手段，更好的落实国家的环保政策，推动节能减排工作的实施，促进经济社会环境协调可持续发展。其中还明确了“十二五”期间主要污染物总量减排约束性指标增加为四项：即在二氧化硫、化学需氧量两项的基础上新增氮氧化物和氨氮两项指标；减排领域也在原来的工业源、生活源基础上拓展了农业源和机动车减排。2014年的修订版指出，主要污染物排放总量显著减少；城乡饮用水水源地环境安全得到有效保障，水质大幅提高；重金属污染得到有效控制，持久性有机污染物、危险化学品、危险废物等污染防治成效明显；城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升；生态环境恶化趋势得到扭转；核与辐射安全监管能力明显增强，核与辐射安全水平进一步提高；环境监管体系得到健全。减排指标详情见表2－1。

综上，尽管我国排污交易政策实践已走过近20多年的路程，不断深化发展，但适应国情的排污交易市场机制尚未真正建立，仍面临许多问题。要使排污权交易理论与中国国情相结合，发挥该政策机制的效果，不仅仍需较长的磨合时期，更需要与改革进程中各种社会要素的发展方向与进程高度紧密关联。

目前，我国有18个省（市）试行或试点排污权有偿使用和排污交易。财政部和环保部批准的10个试点省（市）有：江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北。自发试行排污权交易的省（市）有：上海、山东、广东、贵州、辽宁、黑龙江、河南、四川、云南。从区域上来看，跨省、跨地区进行的排污权交易还没有。

表2－1　“十二五”环境保护主要指标

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全国排污权交易模式主要以总量交易模式，但是各个试点具有自己的独特的实施方式。从污染物指标种类、适用范围、排污权交易机构的建立、排污权交易指标的来源、排污权交易方式及排污权交易产品等方面来体现，具体实施方式见下表2－2（以湖北、浙江、河北、陕西为例）。

表2－2　试点行业及污染调查汇总表汇总

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国内治理污染物的方法：湖北省治理经验总结

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