四川水生态文明建设研究：制度和技术保障体系

2023-11-17 理论教育版权反馈

【摘要】：2015年出台的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》对建立系统完整的生态文明制度体系提出了10条具体要求和部署。生态文明建设是一项系统工程，具有“五全”特点。水生态文明建设是水资源节约、水环境保护、水安全维护、水文化弘扬和水制度保障“五位一体”的有机整体。其中，水制度保障是水生态文明建设的保证。

在新时期生态文明战略部署中，中央把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重。2012年党的十八大报告指出“加强生态文明制度建设。保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”^[7]。2013年党的十八届三中全会报告提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。”^[8]2014年党的十八届四中全会指出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”^[9]以上报告都对生态文明制度建设做出顶层设计和决策部署，形成了我国新时期生态文明建设制度框架。2015年出台的《中共中央　国务院关于加快推进生态文明建设的意见》对建立系统完整的生态文明制度体系提出了10条具体要求和部署。党的十九届四中全会提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”^[10]，这一重大决定体现了中国共产党在环境保护制度构建上的接力探索和历史发展，在生态环境治理上的高超智慧和战略定力，在生态文明制度设计上的深谋远虑和价值取向；党的十九大报告专门论述生态文明体制改革，并对生态文明体制改革作出重大部署，不仅说明了生态文明体制改革的必要性和紧迫性，而且为生态文明体制改革指明了方向和重点。^[11]党的十八大以来，习近平总书记把加强生态文明制度的创新、供给、完善、配套和执行置于推进生态文明建设的优先位置，强调只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障，旨在通过生态文明制度“四梁八柱”的建立，强化刚性约束，促进人与自然和谐共生。

习近平指出：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”^[12]建设生态文明、走向生态文明新时代，加强生态文明制度建设是关键。

生态文明建设是一项系统工程，具有“五全”特点。一是生态环境保护需要“全领域”覆盖，即覆盖所有国土、城乡、山水林田湖草沙和各个行业。二是生态环境保护需要“全环节”管理，将山水林田湖草沙视为一个整体，进行全流程管理，严防源头、严控过程，对造成环境污染后果的更要严惩。三是生态环境保护需要“全天候”推动，坚持全天24小时不间断行动以防止晚上偷排等情况发生，坚持连续多年持续推动。四是生态环境保护需要“全手段”实施，即综合运用法律、行政、市场和道德等手段推动。五是生态环境保护需要“全社会”行动，让政府、企业、民众等各个主体共同行动起来。

“全领域”覆盖需要通过全国统一的生态文明制度特别是统一的治理体制进行协调，以避免出现东部污染向中西部转移、城市污染向农村转移、陆地污染向水体转移、工业污染向农业转移等情况。“全环节”管理需要从源头、过程、结果三个基本环节设计生态文明制度，存量生态环境问题重在结果环节的治理，增量生态环境问题重在源头、过程环节的治理，要将三个基本环节的治理制度有机衔接起来，以形成最好的整体治理效果。“全天候”推动需要在生态文明制度设计上考虑特殊时段，如夜间、放假期间、经济高增长期间的制度漏洞和制度有效性问题，以提高生态文明建设的整体效果。“全手段”实施就是要运用所有制度手段，如法律法规、标准、行政管理、总量控制、市场交易等制度来建设生态文明，同时要形成与生态文明建设相适应的道德风尚、思想观念等。(www.chuimin.cn)

这里尤其要强调，建设生态文明需要强化“全社会”行动的制度保障。个人、企业、政府部门既是能源资源的消耗者和污染物的排放者，也是生态文明的建设者。生态文明建设具有外部性，排放者损害了社会效益，但个人收益却很大；建设者增加了社会效益，但个人收益却很小。这正是当下生态文明建设的难点所在。解决这一问题，需要通过科学的制度设计使各个主体的付出与回报对称、损害与惩罚对称、责权利对称，并承担其应有职责。政府主要是制定法律、法规、政策、规划、标准，开展试点，提供公共服务；企业应努力提高效率，降低能源资源消耗，减少环境污染；社会组织应发挥自身优势，开展形式多样的生态文明建设活动；民众应树立生态文明意识，尽量减少能源资源消耗，减少浪费，控制污染排放。水生态文明是生态文明建设的重要组成部分，生态文明建设的“五全”特点亦适用于水生态文明建设。

水生态文明建设是水资源节约、水环境保护、水安全维护、水文化弘扬和水制度保障“五位一体”的有机整体。“五位一体”的水生态文明建设系统布局是一个相互联系、相互影响、相互作用、相互协调、相互促进、相辅相成的有机统一体。其中，水制度保障是水生态文明建设的保证。保护生态环境必须依靠制度。制度文明是制度建设的结果，主要通过制度建设及其过程加以体现。制度文明建设是一个国家政治、经济、文化建设的重要内容，其进程有赖于社会现有的物质文明和精神文明整体水平的提高。水制度建设包括完善涉水相关法律法规、技术标准体系、监督监控体系、规划体系、体制机制、能力建设、考核管理等内容。通过把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制、形成适应水生态文明理念要求的制度体系，保障水生态文明建设的顺利进行。

四川水生态文明建设研究：制度和技术保障体系

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