资金保障：政府与私人投资的实现方式

2023-11-16 理论教育版权反馈

【摘要】：我们可从政府投资和私人投资两部分分别探讨规划实施过程中的资金保障如何实现。（一）资金需求世界旅游组织认为，在发展旅游业的过程中通常有五类资金需求需要考虑。其资金筹措主要来自石油收入以及泛美开发银行和世界银行的大量贷款。

在编制旅游发展规划时，为了保证各项规划方案的顺利实施，需要制定一系列投资政策和财务安全制度，以保证其目标的实现。同时，旅游发展的资金筹措过程是执行旅游规划的一个重要环节，必须清楚地了解所需资金类别和筹措资金的可能渠道，并制定一定的投资战略。

我们可从政府投资和私人投资两部分分别探讨规划实施过程中的资金保障如何实现。

（一）资金需求

世界旅游组织认为，在发展旅游业的过程中通常有五类资金需求需要考虑。第一，旅游规划编制的准备资金，包括旅游总体规划、旅游景区规划、旅游项目规划和可行性分析。其中，总体规划的资金一般由政府承担；景区规划和项目规划的资金既可以由政府承担，也可以由私营部门承担，由私营部门承担时景区和项目的规划必须符合政府的规划标准。第二，发展旅游业必需的基础设施建设资金，一般由政府承担，由于其资金量巨大，许多国家需要寻求国际资金的援助。旅游景区开发中的基础设施建设费用通常由私人开发商承担。第三，用于发展旅游设施和服务的资金。这些资金一般来自于私营部门，在旅游刚起步的地区，政府也有可能需要扮演创业开发商的角色，或采取一定的投资激励政策。第四，目的地营销费用。第五，国家旅游部门管理旅游业所需的资金，包括全面的国家旅游市场营销费用，通常由政府承担，在上文已对此部分资金的来源进行了分析。

（二）政府投资

一般来讲，主要的基础设施建设项目和公共旅游设施必须由政府提供建设资金，其中的部分或全部投资，如供电、供水和废物处理，以及特色项目投资能最终从游客消费上得到一定的回报。而对于旅馆或度假区等场地设施的建设费用一般由私营开发商承担，有时国有企业也参与其中。

1.政府直接投资

在进行新产品或新旅游地开发的过程中，政府通常采取设施建设信贷、新旅游活动设计、旅游地商业化促销等投资方式。^[14]根据国家旅游局的研究，我国旅游业的投资主要集中在旅游生态环境改善、基础设施建设、国家级旅游度假区建设等方面。为了确保旅游业的发展，许多旅游目的地政府设立了旅游发展专项资金，并列入年度财政预算。

2.政府筹融资

旅游税收是政府财政收入的一项来源，政府从旅游业中获取收入的形式通常是机场税、门票税和酒店床位税。从政府筹资的角度看，要解决旅游发展所需资金，不仅应通过征收旅游税的方式，还应为旅游业提供更多融资机会，如增加旅游企业上市公司；增发旅游企业债券，利用财政可转换国债加大旅游投入；通过制定财政、金融、税务、工商等政策，大力吸引外资和国内私人资本对旅游业的投入；通过银行贷款，筹集大笔资金。某些欠发达国家还能从国际援助机构获得低成本的资金投入，用于旅游发展。

世界旅游组织提出旅游发展的国际资金来源包括以下一些渠道：世界银行组织，如国际复兴开发银行、国际开发协会和国际金融组织；联合国开发计划署和联合国资本开发基金会；欧盟组织；双边渠道；区域开发银行，如亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行、欧洲开发基金会等；私人国际资本渠道。这些资金渠道可以任意组合以满足某个国家的旅游开发特定投资需求。

考虑到旅游发展所需要的巨额资金投入，一些学者提出有必要建立国家旅游发展基金，并给出了若干具体的制度建议。在墨西哥，1974年建立了以开发旅游地为目的的墨西哥国家旅游发展基金会（FONATUR）。其资金筹措主要来自石油收入以及泛美开发银行和世界银行的大量贷款。此外，墨西哥国家旅游发展基金会建立并完善了六个度假区，吸引了全球各行业的私人投资。墨西哥国家旅游发展基金会的日常运行有着良好的财政基础，能够履行偿还贷款的义务。

（三）投资激励政策措施

政府对于私人资金投入旅游开发的政策应因地制宜。在一些经济高度发达的地区，当地公共部门和私营部门可能有足够的财力资源用于所需投资，此时只需公共部门实行适当的财政计划并调动私营资本的流动性即可。^[15]但在许多地方，由于受资金的限制，必须去寻找资金来源，即设法通过激励措施鼓励投资。

Ward指出，政府在旅游开发方面的投资激励（investmentincent，ives）具有三方面功能：其一，用于加快实现开发进程，使投资商更早地得到收益；其二，用来克服那些阻碍私人投资者获得利益的不利因素和发展的障碍；第三，用于降低投资者对其他替代项目所产生的兴趣。政府在实施投资激励措施前，需要考虑以下几个方面。其他国家实施同类措施的效果，包括资源保护和发展目标方面；研究投资人具体的需要；根据具体的发展目标，设计投资让步原则以及对投资人的具体要求；确定吸引投资的目标并定期监督是否达到预期。^[16]

Cooper认为投资激励政策由三部分构成：降低资金成本，包括资金补贴或利率优惠的贷款；降低经营成本，包括提供免税政策、劳动力或培训津贴、货币补贴等；投资安全，包括防止资产国有化，自由外汇交易，返还投入的资金、利润、红利和利息，贷款担保等。

需要注意的是，激励政策只能用于审批通过的项目，既符合开发规划各方面要求的项目，也可以仅限于政府鼓励的旅游发展类型。政府采取的激励措施应以能吸引所需投资为限，对激励措施的实施应定期进行监督，随着情况的变化，激励措施应做适当的调整或激励程度递减。(www.chuimin.cn)

（四）旅游规划的财务控制

1.经济规划和投资战略

考虑到旅游的经济意义，经济规划应作为旅游总体规划中的一个组成部分加以重视，一个有价值的经济规划首先应确定旅游业发展的现实目标，该目标并非利润最大化，而是在社会文化和环境影响的限制下最大可能地适度发展。旅游经济规划一般包括三个步骤。

（1）投资和成本预测。包括确定公共部门和私营部门各自在实施规划过程中的职责、资金预算，以及考虑所需资金的来源及可行性，其结果是制定一个为总体规划筹集所需资金的方案。

（2）收益估计。对规划中所包括的设施和服务的每一组成部分的收益进行估计，其结果是得到一个预期收入报告。

（3）成本／效益分析。利用前两个阶段的成果，审核所需成本并判断预期收入能否得到有效保证，所得结果作为最后的投资决策和承诺的基础。

在对旅游发展进行详细的经济分析后，目的地的发展需要制定符合当地情况和需要的投资战略，该战略包括以下几个方面。确定一个具体的旅游发展项目属于国家投资项目还是私人投资项目；进行项目的全面可行性分析；严格评估项目，尽量减少外汇使用；国内投资应视为资金筹措的主要来源，其次是国内和国际联合投资的形式，最后才寻找国际投资；在财政、立法和管理上支持旅游开发项目；选择性地对私营部门实施投资激励政策，并定期监测和调整；保证对项目管理的监督。

2.旅游项目财务分析

整个旅游规划的预算由各种项目构成。^[17]美国都市与土地协会建议，规划财务分析应包括以下几项内容：评价规划的财务可行性、协助修正开发的阶段和内容，使之达到资金回收的开发目标、提供规划执行阶段所需的基本数据，以及管理和维护财务控制的适当手段。为了完成以上目标，需完成下列程序的工作。

开发投入分析。包括基础设施、旅游接待设施、娱乐休闲设施、折旧、利率、财政支出、佣金、税收、促销广告费、规划管理与日常费用、维护系统开支等各成本；通货膨胀对规划预算中税收和支出的影响分析；筹备假定性的年度资产负债表、收入概况、现金周转概况、获利能力；开发者及其委托的物质规划需根据财务分析进行修正；解说财务分析的结果。

旅游开发的必备资金一般包括以下几个部分：早期规划资金；土地取得资金；基地改良资金；工程资金；永久性资金（取得全部规划所需的长期抵押贷款利息和主要资金）。

鲍德·博拉提出旅游项目财务分析的主要方法包括可行性分析、成本－收益分析和计划平衡表（如图7－3－1所示）。可行性分析对每个投资项目进行现金流预测，列出未来时间内的详细收入与支出，包括折旧和税收，并考虑生命周期的划分和贷款的偿还。单一的可行性研究需要解决以下问题：确定项目的前提条件（融资、区位、面积）；确定总成本。

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图7－3－1 旅游项目财务分析的方法

成本－收益分析用于开发项目的长期评价，它能够确定项目的以下比例：每一笔投资获得的外汇收入、每创造一个就业机会花费的资金成本、每一笔投资获得的政府收入，并通过比例的比较确定哪一个项目或产业值得优先发展，以尽可能实现社会经济利益最大化。

计划平衡表用于协调旅游开发过程中不同利益主体的利益，可以为单个项目，也可以为一组项目编制平衡表。所有的利益主体被分为两大类：产品和服务的生产者／经营者、消费者。^[18]平衡表对每个利益主体的利益和成本分别进行详细的估算，比较所有的成本与效益，通过规划调整使得成本和效益实现公平的分配，并使得社会和环境成本从其他效益中得到补偿。

资金保障：政府与私人投资的实现方式

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