遗产资源管理体系改革的策略与原则

2023-11-16 理论教育版权反馈

【摘要】：直击目前多类自然遗产资源的重复挂牌、多头管理问题，发现我国遗产资源管理体系改革正是要遵循大部制改革的目标和核心原则。我国遗产资源管理体系只有进行行政管理主体一体化改革，贯彻同一遗产地内，同类资源只能有一个管理部门，其他管理部门需按照遗产资源管理的统一原则和标准，协调主管部门的工作，才能避免多头管理、各执其政带来的管理目标不一致、遗产资源价值不能得到充分发挥的局面。

综合上述的改革目标和改革原则，我国遗产资源管理体制改革策略可以参考以下路径：

鉴于目前我国的特殊经济发展环境和条件以及广袤的遗产资源分布，属地化管理模式有它存在的必然性（但并不代表不能解决属地化管理带来的诸多问题）。^[7]总体上，地方政府仍然在中央相关部门的宏观立法和政策指导下，进行遗产资源的保护与利用，但要进行角色和职能转变，立足于遗产的公益性管理体制改革，在经营机制、执法体系以及造血机制等方面进行相应规制，杜绝重复挂牌、多头管理、政企不分等现象的恶性循环，和中央部门一起监督和协调遗产的保护、开发与利用的行为，力争升级为国家级乃至世界级遗产的项目。

在充分认识我国国情的情况下，首先明晰遗产资源的中央集权统一式管理目前并不适用于我国，然后提出遗产资源地行政区域管理主体一体化，并逐步加强行业主要管理部门的排他性分类指导，然后分别针对自然遗产和文化遗产提出不同原则上的一体化规则。

（一）行政管理主体一体化

深入探讨大部制改革文件，发现其改革的核心就是转变政府职能，同时打破现有的部门利益，突出其服务性功能，需要解决的关键问题就是决策、执行、监督的分离与协调，协调好综合管理部门和专业管理部门的关系，同时要给予相应的法律保障。

直击目前多类自然遗产资源的重复挂牌、多头管理问题，发现我国遗产资源管理体系改革正是要遵循大部制改革的目标和核心原则。我国遗产资源管理体系只有进行行政管理主体一体化改革，贯彻同一遗产地内，同类资源只能有一个管理部门，其他管理部门需按照遗产资源管理的统一原则和标准，协调主管部门的工作，才能避免多头管理、各执其政带来的管理目标不一致、遗产资源价值不能得到充分发挥的局面。

1.自然遗产资源：按行政区域分类一体化管理

（1）县内：遗产特区管理，县级遗产特区。在拥有国家级遗产资源的县内设立类似于经济特区的统一遗产管理特区，争取国家特殊政策，达到遗产资源保护与城市发展的双赢，避免其受到当地政府属地化管理带来的保护与开发协调不力，政企不分导致的资源破坏等问题，更加有效地保护国家级自然遗产资源。

（2）跨县：独立辖区管理。相当于特区市，市级遗产特区，独立统一的行政辖区。为保证遗产资源的完整性，在遗产资源所处地域跨县的情况下，建立独立统一的市级遗产特区，争取国家特殊政策。

（3）跨省：跨区协调管理。建立功能完善的国家遗产委员会（目前该委员会设在教育部，主要协调建设部和国家文物局）。对于具有珍稀价值的跨省国家级遗产资源，最易出现纵横交错的多头管理现象，所以，要尤其注意其管理的完整性、协调性。可考虑设立一个具有综合职能的管理机构——遗产管理委员会。协调各部门和各区政府统一遗产资源的保护管理工作，研究其中的重大问题，向政府提出有关建议推动各部门和社会各界贯彻执行相关法规并履行监管职能。

2.文化遗产资源：按遗产规模分类一体化管理

由于文化遗产资源的规模整体上要比自然遗产资源小，较少存在跨县跨省的问题，所以可以分为单点式和线面式分类管理。

（1）单点式文化遗产资源应设立遗产管理特区，争取国家特殊政策以有效管理国家级遗产资源，避免其因当地政府属地化管理与监管不力而导致的国家级文化遗产资源破坏等问题。同时应提高当地政府保护文化遗产的意识。

（2）如茶马古道、京杭大运河、丝绸之路、长城这类的线面式文化遗产资源，建立大遗址管理委员会，在协调性统一管理的基础上再分段管理，统一申报世界遗产，统一规划，统一营销。在解决遗产的保护问题之外，还要重视遗产的研究和服务功能，以保证整个遗产区域的总体发展，解决遗产所在地社区居民的生产生活问题，有效地组织各个单位和部门共同保护利用大遗址资源，使其逐步上升至世界级层次。

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图6－3－2 遗产资源管理改革框架

（二）逐步推行排他性分类管理

尽管目前我国的各级各类遗产资源的挂牌认证体系短期内很难改善，但对于新的遗产资源认证可以进行增量改革，以改革多头管理的混乱局面。

世界级遗产申请应有中央相关部门的大力支持，由遗产所属管理部门统一组织，统一营销，统一管理。

国家级及以下遗产在资源认证体系中，有两大认证类，一类是按照遗产的资源特性分为自然保护区、森林公园、地质公园、水利风景区等四类；一类是按照遗产的旅游价值分为风景名胜区和旅游风景区两大类。各类遗产根据资源特性和其旅游价值进行相关认证之后，要完成的一项重要工作是，认定一个主管部门作为本区域的资源主管部门，其他部门在遗产资源的保护和利用工作上要积极配合本主管部门的工作，不可随意按照自身的工作需要违背统一的遗产保护和管理原则。

（三）业务分类管理

遗产业务管理坚持公益性为主体，同时重视对社区和地方的经济贡献。对于遗产管理中公益性强的收藏、保管、修复、记录、研究、展示解说、社区服务等业务应该采用事业化管理，而对于教育、培训、产品开发、旅游观光、休闲娱乐、餐饮住宿、购物、场地场景出租等营利性业务可以采取市场化经营。

1.公益业务事业化管理

遗产单位主要由行政管理部门进行管理，其主要内容如下。

（1）遗产规划管理，指以旅游景区为对象，根据旅游景区的资源特点和其他有关的自然、社会、经济条件，为了保护、开发、利用和经营管理旅游景区，使其发挥多种功能和作用而进行的各项旅游要素的统筹部署和具体安排。

（2）遗产解说系统：一般包括有形的环境解说和人员解说两类。环境解说包括交通导引解说系统；接待设施和物业管理中的导引系统；景区解说系统；印刷物解说系统；双语解说系等。人员解说包括信息传递和导游解说。信息传递人员负责告知游客专门游览设施和参与性项目的时间、地点和使用方法。

（3）游客服务与管理：包括为游客提供信息服务，以丰富其旅游经历；引导游客活动以防止某些景点、景区过热；改善基础设施，提高文化遗产地可进入性，保证文化遗产地的安全管理，加强对游客行为的管理和引导，增强旅游者的文物保护和环境保护意识。

（4）遗产保护：文化遗产考古、挖掘、抢救、恢复、收藏、保管、修复、记录、研究、保卫等。

2.营利性业务市场化经营

遗产管理业务中，除了展示教育性项目外，涉及旅游要素的其他项目都可以采取特许经营的方式进行经营。对于营利性业务应适度引入市场竞争，在竞争的前提下，授予特许经营权。(www.chuimin.cn)

整体特许经营只限于小规模或低级别的遗产。但大型的、高级别的遗产“整体转让，垄断经营”的模式要绝对禁止。^[8]如果一个公司把遗产资源几十年的经营权给垄断了，必然会产生垄断的价格、官商结合的状况。在经营期限上，美国国家公园的特许经营就规定得非常严格，经营期限最长不能超过二十年，一般就是十年。我国遗产转让期限许多长达50年。应该借鉴国外的经验，把经营权转让期限控制在二十年以内。

（四）法规机制改革

虽然我国现行的遗产保护法规体系很不完善，数量和质量上都存在很多问题，但根据我国国情，出台统一的《遗产保护法》不甚现实的情况下，我国自然和文化遗产资源的法规保障体系应该保证在完善各类遗产资源的法规体系基础上，更加注重法规可操作性的提高，且通过协调各部门加强法规的执行效力来完善法规监督机制。

可操作性：一方面，目前我国国内关于遗产保护的规定，大多还属于行政法规、部门规章，保护对象还没有涵盖遗产资源所有的内容，且相关法律已经过时，无法操作。^[9]另一方面，大多法律目前原则性和主观性过强，侧重于明确保护对象、保护内容与方法等一般性规定，对具体的保护与管理中涉及的问题，管理与规划的配套规定，资金来源及具体罚则等更无明确条款可遵循。这些都直接影响了其操作性，造成有法也无法可依的局面。

法规监督机制：在不能保证法规可操作性的情况下，很容易造成执法人员执法不严、滥用职权、遗产管理机构相关人员有法不依的局面，因为未形成完善的执法监督机制，不仅遗产管理体系内部对相关管理部门的监督形同虚设，而且遗产管理部门的执法活动也都游离于法律监督的视野范围之外，公众参与遗产保护的相关法律规定不够明确，无法有效地激发公众对破坏自然遗产违法行为斗争的积极性。

（五）资金机制改革

发达国家遗产的保护资金由政府按法律拨付，旅游业不是其获得保护资金的主要来源。而发展中国家遗产地以地方政府为主进行管理，虽然有时会得到中央政府的资金补助，但主要的保护资金要靠地方政府筹集，而地方财力有限，只得凭借遗产资源发展旅游，从旅游收入中提取遗产保护资金。其他渠道包括：门票、保护费与遗产保护彩票等。

我国遗产资源管理资金机制改革的方向是保证非营利性质和收支两条线。遗产管理区营利性业务所带来的资金收入以及其他资金来源，要明确分配，且主要用于遗产区域的资源保护，对资金的来源和去路要透明化处理。

（六）监管机制改革

1.预警管理机制改革

对遗产资源前置协调机制的核心是建立预警机制，其中重点是建立公众参与的影响评价体制。^[10]加强各类遗产资源的预警监测和保护管理。尤其是对在遗产地发生的重大项目，如修路、建楼、大型旅游开发项目等，要建立公众参与的影响评估机制（如图6－3－3所示）。

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图6－3－3 公众参与的影响评估机制

2.回顾协调机制改革

（1）管理绩效评估机制。世界遗产管理体系中存在一个定期检查机制，检查是否有重建、新建景观、是否体现真实性与完整性原则，是否符合《世界文化和自然遗产公约》，如果不符合公约要求则将被列入《濒危世界遗产名录》，要求整治、拆除不协调景观、违章建筑。所以，对我国的遗产资源要建立遗产管理绩效评估机制，以“保护是手段、为人服务才是目的”为指导，重点考核遗产的教育、科研与经济功能，评估遗产在推动社会主义文化大发展大繁荣、促进国民经济又好又快发展的积极力量，让人民共享文化发展成果，为增强中华文化国际影响力方面的积极贡献。本部分主要从四个方面评价遗产管理的绩效。

表6－3－1 遗产资源管理绩效评价表

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（2）奖惩机制。升降级制度：根据绩效评估结果，对遗产进行升降级动态管理，激发遗产保护与利用的积极性。遗产的分级实行浮动制，不是一旦分级，就老死于该级。财务奖励制度：对保护成绩卓著的单位积极争取国际相关组织的资金支持，政府部门给予财政倾斜。信息公示制度：对遗产管理进行排名公示，选出遗产管理“十佳城市”“十佳文化遗产地”等，对于管理不当的遗产单位、事件也做公示。

【注释】

[1]孟华.遗产旅游的外部不经济及其治理策略［J］.泰山学院学报，2004（05）.

[2]邹本涛.旅游情感体验的内容分析［J］.北京第二外国语学院学报，2010（09）.

[3]谢彦君，余志远，周广鹏.中国旅游城市竞争力评价理论与实践中的问题辨析［J］.旅游科学，2010（01）.

[4]缪婧晶，王劲松.从国际竞争力角度看旅游产业中政府干预的作用［J］.旅游科学，2002（02）.

[5]阎友兵，肖瑶.旅游景区利益相关者共同治理的经济型治理模式研究［J］.社会科学家，2007（03）.

[6]王延川.自律与他律：旅游行业治理模式的创新——兼论西安地区旅游行业法律制度构建［J］.理论导刊，2007（07）.

[7]彭程甸，胡舜.论旅游业政府主导型发展战略实施中的政府失灵及其治理对策［J］.湖南社会科学，2008（02）.

[8]俞金国，王丽华.基于公众参与的旅游资源开发评价方法研究［J］.规划师，2008（05）.

[9]刘坤.非物质文化遗产保护中的非政府组织角色研究——基于治理理论的视角［J］.前沿，2009（03）.

[10]张翔.利益相关者理论在旅游目的地形象营销中的应用研究［J］.商场现代化，2007（27）.