遗产旅游管理体制症结及可持续发展探究

2023-11-16 理论教育版权反馈

【摘要】：目前，我国的遗产管理体制存在诸多问题。（三）各遗产地管理体制变革及其绩效值得关注受遗产地管理体制不顺的影响，遗产地保护和旅游业的发展效率受到极大的束缚，为此，很多遗产地开始在管理体制改革的道路上逐渐探索。总体来看，这些遗产地管理体制变革的方向是由多头管理向统一领导转变，由政企不分向政企分开转变。

（一）我国遗产管理体制不顺导致遗产地保护与开发的矛盾

随着我国旅游业的发展，遗产保护和旅游发展之间的矛盾逐渐凸显，成为旅游业界和学术界关注的热点问题，我国遗产管理体制不顺是导致此矛盾的重要原因。目前，我国的遗产管理体制存在诸多问题。

从宏观方面来看，没有一个统一的管理机构，多头管理导致效率低下。据初步统计，目前，我国旅游景区归属部门多达十几个，有建设、林业、环保、文化、文物、宗教、国土、海洋、交通、水利、旅游和科学院系统等。有的遗产地同时有多个头衔，受多个管理部门指导，而各个管理部门都从本部门的利益出发，形成了在各个部门管理权限和利益分割下对遗产地资源占有的人为分割，不利于遗产地的统一规划和有效保护。^[2]国家主导与属地管理相结合的模式导致地方政府的“短视”，容易造成资源破坏。我国的遗产地名义上属于国家所有，但是实际上由地方政府代表国家行使管理权，因为没有统一和权威的国家部门进行管理，也缺乏国家层面的法律对地方政府的管理行为进行监督，所以国家产权主体地位被削弱。地方政府急于追求短期政绩，且管理能力有限，容易只重视遗产地的开发而忽视对遗产地资源的保护。

从微观角度来看，经营模式界定混乱，监督机制严重缺位，法规体系和不健全，导致遗产管理区管理与经营不分，甚至经营冲击管理，未能形成一个良好的管理模式和市场竞争环境，对遗产资源的保护造成了很大的威胁。在国家拨付的经费极为有限的情况下，遗产地抓经营创收是必然之举。但是，政府对遗产地经营权的行政垄断实际上是政府集运动员与裁判员双重角色于一身，并且期望短时间内从遗产中获得较高的经济回报以便作为政绩，因而更乐意直接参与遗产的开发，甚至是过度的开发而不太关心将其长期利益最大化。另外，有些遗产地在经营权转让给企业的过程中，由于政府寻租和设租行为的存在，会造成遗产地价值的损失和资源破坏。

（三）各遗产地管理体制变革及其绩效值得关注

受遗产地管理体制不顺的影响，遗产地保护和旅游业的发展效率受到极大的束缚，为此，很多遗产地开始在管理体制改革的道路上逐渐探索。(www.chuimin.cn)

从1985年到2004年，泰山共计进行了六次体制改革，最终形成了由泰山景区管理委员会统一领导的管理体制。华山在20世纪70年代末、1988年和1999年，分别经历了三次体制变革，最终形成了政、事、企分开的管理格局。鉴于之前多头管理带来的弊端，峨眉山从1993年起，开始逐步完善峨眉山风景名胜区的管理体制。

辽宁千山从1979年到1997年，共经历了三次体制变革：从1979年的千山风景区管理处（千山市政府直属的事业单位），到1988年设立的兼管理和经营于一体的千山风景区管理局，再到1997年设立千山风景区管理委员会，明确规定千山风景区管委会为市政府的派出机构，赋予风景区管委会市级经济管理和区级行政管理权，设立县级财政和一级金库，又将风景区规划范围内的四个行政村划归风景区行政管辖，并给予风景区区域发展扶持政策。但是目前在经营形式上仍没有政企分开。

武夷山从1978年的武夷山管理处，到1980年的福建省武夷山管理局（正处级事业单位），再到1990年的武夷山风景名胜区管理委员会（为武夷山市政府派出行政机构），武夷山不断探索适应风景区发展的新体制新机制，总体来讲，“统一管理”的原则始终没有变。^[3]另外，在经营模式上，实行政企分开，组成“武夷山旅游（集团）公司”，专门负责风景区国有资产的运营管理。

世界自然遗产九寨沟也是如此，20世纪80年代设立的九寨沟自然保护区管理处与风景名胜区管理局；90年代，实行九寨沟自然保护区管理局和九寨沟风景名胜区管理局两块牌子、一套人马的管理体制。进入21世纪后，升级为阿坝州人民政府直属正县级事业单位，实行“以州为主，州县共管”的管理体制。

总体来看，这些遗产地管理体制变革的方向是由多头管理向统一领导转变，由政企不分向政企分开转变。改革方向的高度一致性值得我们欣慰，同时我们应该注意，为保证各遗产地管理体制改革的正确有效性，我们应全面考虑管理体制改革的方方面面，以实现遗产资源管理的宏伟蓝图：根据遗产资源的公益性质确定资源的功能，然后建立与使命相应的管理模式、管理主体、经营机制、非营利机制、法规体系、资金筹集机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应，以实现遗产地的价值最大化利用和有效管理。

遗产旅游管理体制症结及可持续发展探究

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