清末提学使司研究：省域教育经费筹措

（一）提学使的法定经费权责

1906年5月，学部颁布的《各省学务详细官制及办事权限章程》中规定：“提学使于通省学务应用之款应会同藩司筹划，详请督抚办理。”^[1]这说明，中央制度层面明确了提学使对省域教育经费具有统筹管理权。紧接着，学部在《提学使办事权限章程》中进一步明确了相关主体的职责。其中规定：“提学使于通省学务用款，除会同藩司筹划外，其盐运司、盐粮关道以及税厘银元铜元各项局所，但有经理财政之责者均应合力通筹，详请督抚核定。”^[2]这就表明，无论是省级教育经费，还是地方教育经费，如何筹措？如何统筹安排？如何管理？等等一系列问题，均需要由提学使与相关职能部门共同协商解决。

1907年，学部颁发《分筹学务经费章程》，规定：“嗣后各省推广学务，凡省城所立之师范及高等各项学堂所需经费应于省城自行筹措，各府所立之中学及师范各学堂所需经费应由该府所属各厅州县分别认筹，其厅州县所立之小学堂应需经费统由地方筹措。”^[3]由此形成省—府—厅州县三级教育经费分担筹措机制。这对于各省提学使而言，省级教育经费主要由提学使会同其他财政部门筹措；而府厅州县教育经费之筹措，主要由地方就地自筹，但这并不意味着提学使司对地方教育经费可以袖手旁观。事实上，面对当时地方教育经费短缺、教育经费管理混乱等问题，作为统筹全省教育经费的提学使司都得想方设法去解决，或给予制度支持，或提出解决办法。以上充分说明，提学使统筹与管理省域教育经费的权责不可谓不大。

（二）省域教育经费入出概况

1.省级教育经费的来源与用途

各省提学使司成立之初，省级教育经费来源极不相同。1906年，直隶省级教育经费来源有司道局所筹解经费、府厅州县申解师范经费、杂志书价、杂款四项。其中司道局所筹解之经费来自藩司、运司、关道、户部北分厂、支应局、官银号、官书局等各部门；就来源所占比重而言，直隶省教育经费中，官款拨给，即司道局所筹解经费是主体，约占95%。而官款拨给中，藩司拨款占主体，约占56%。^[4]

就经费用途而言，这些入款主要用于直隶学务公所经费、各学堂经费、留学经费三项。其中，各学堂经费支出最多，包括北洋大学堂、北洋师范学堂、北洋法政学堂、顺天中学堂、保定官立高等小学堂等经费，共支银二十八万七千；其次是直隶学务公所经费，包括薪给房租、印刷费、建筑购置、书籍、杂费等，支出十一万七千；最后是留学日本与法国的经费，包括监督随员薪水和往返路费等，共支银二万五千。^[5]以上是直隶省级教育经费的基本情况。

云南省级教育经费来源有盐捐团费、书院经费、积谷费、裁兵节饷款、各属申解经费等五项。其中，前四项属于官款拨给。就经费数目而言，盐捐团费每年由藩司拨银十万两；书院经费每年由盐道拨银一万三千两；积谷费每年由善后局拨银一万零四百四十两；裁兵节饷款每年由藩司拨银一万四千五百三十九两二钱；各属解款往往按学生数核计，故向无定数。^[6]由此来看，官款拨给依然在云南省级教育经费中占主体地位。就经费用途而言，盐捐团费、书院经费等官款主要用于各学堂、学务公所、延聘教习、购运书器等项；积谷费用于留学生学旅等费，不敷之款仍取资于盐捐团费；裁兵节饷款主要用于武科留学生学旅等费；各属申解经费专供各属申送公费留学生学旅费。^[7]这表明，云南省级教育经费具有“专款专用”的显著特征。

湖北省省级教育经费来源主要有盐道所拨税款盐斤加价、签捐彩票之盈余、各属提解之五成赔款学堂捐三项。^[8]其中，前两项属于官款拨给，占湖北省级教育经费来源的主体。就支出而言，这些入款主要用于充作省城各级学堂经费、学务公所经费、留学生经费等。

总体来讲，清末各省省级教育经费来源非常复杂，但支出项目大致相似，主要包括省城学堂经费、学务公所经费、留学生经费等项。问题在于，一是入款稳定性较差，随时会因时局变动而生发变故。比如湖北省，1910年9月，据学界反映：省级教育经费的主要来源是本省盐斤加价，“每年约银四十二万，前经度支部清理盐款，提去四分之三，至鄂垣学务大有一落千丈之势”^[9]。二是因教育规模的扩张，这些款项不敷支用。云南提学使司就曾指出：“因学堂渐次扩充，学生渐次增广，每年出款遂因而加多，又接续添送日本、京师等处留学各生及添派教习、购运书器，在在需费，且连年雨旸不调，米珠薪桂，物价倍涨，以致原定各款节经腾前移后，终属左支右绌，无法支拄。”^[10]总之，这些经费问题严重制约着各省省级教育事业的推广与发展。

2.地方教育经费的来源与用途

清末新政时期，地方教育经费的筹措原则是各属就地筹措。因此，省与省之间，甚至是一省之内，地方教育经费来源结构差异甚大。但是，这些来源大致可归为产业租入、存款利息、官款拨给、公款提充、学生缴纳、派捐、乐捐、杂入等8大类别。^[11]

就经费支出而言，地方教育经费用于各级各类学堂、劝学所、教育会、宣讲所等方面，具体用于职员薪金、教员薪脩、仆役工食、租息粮税、服食用品、试验消耗、图书标本器具、营建修缮、杂用等9大项。^[12]由此来看，地方教育经费支出范围颇为广泛。

然而，各省提学使司成立初期，地方教育经费普遍存在如下问题：一是来源不稳定。江西萍乡各学堂专恃安源煤捐为大宗。一般而言，进煤每吨捐钱六十文，油煤每吨捐钱三十文。^[13]但自1908年6月起，相关税捐无故停解，导致萍乡教育大受影响。二是经费时常被侵挪。1906年11月，据安徽黟县学界反映，“黟县小学堂开办以来经费困难，地方旧有公款均被侵蚀，无可挹注”^[14]。1908年3月，广西巡抚张鸣岐称：“候补知州倪先熊侵挪学款，屡追不缴。”^[15]三是经费入不敷出。1907年5月，安徽广德州张直牧称：“城乡内外学堂林立，所需经费不敷尚巨。”^[16]又如吉林长春府，1908年8月，时人透露，该府城设有中学堂和小学堂各一所，每年经费须七万金，全恃四乡亩捐为经费来源，但由于“银价日昂，入款依然，而出款倍加，遂致异常支绌”^[17]。可以说，以上经费问题严重阻碍着各省地方教育事业的推广与普及。(www.chuimin.cn)

（三）提学使司对省域教育经费之筹措

由上可知，1906年以来，省级教育经费与地方教育经费均面临着种种问题，致使各省时常陷入无款办教育的尴尬处境。为了突破困境，各省提学使司采取种种措施，加以应对。

1.撙节为扩充

为了应对无款可筹的难题，各省提学使司通常采取裁减人员、学堂、补贴等撙节手段，以期实现扩充教育的目的。比如吉林，省城各学堂用款过巨，概由官款拨给，其间教职各员滥竽充数者亦复不少。鉴于此，1909年1月，提学使曹广桢将各堂人员大加裁汰，先后裁去不下20员^[18]，以期达到撙节官款的目的。1910年初，面对教育经费困难的现实，湖北提学使高凌霨主张：“开财之源，不若节财之流。鄂省学款既无源之可开，自当以节流为入手办法。”因而，他谕令“各民立学堂凡向有津贴者无论百元、八十元、六十元以及三十元，从本年下学期起一概停止给发”^[19]。截至是年8月，提学使司已停发此项补贴，以此来拨补省城教育经费。

2.严催欠款

这一时期，有些省份提学使司有一定的经费来源，但是地方欠款的问题却颇为突出。为了维持教育，各省提学使司三令五申地严催欠款。1906年初以来，浙江省教育经费从各属丁漕平余和各属院试经费项下提充，主要用于省城学堂、留学生经费、提学使津贴、学务公所经费等项。截至1908年5月，两项收入合计十一万二千余串，但省城教育需款十四万余元，“两抵亦短洋二万八千元”^[20]。就各属丁漕平余而言，据提学使司反映：截至1908年12月，“各属延不缴解”，有的地方甚至“递延两年之久，延不缴解，疲玩已极”。^[21]因此，提学使司严令各属缴欠款，同时与藩司联合详请巡抚，“将欠解二千串以上之余姚县知县汪文炳记大过三次，欠解一千串以上之前署海盐县知县李思敬记大过二次，欠解五百串以上之前武康县王家骥、前萧山县胡为和各记大过一次以示薄惩，其余欠解不及五百千者量为从宽，免予记过”^[22]。此外，各属欠解考试经费的问题也很突出。1909年10月，提学使司反映称：“迄今年余，解款甚属寥寥，而学务公所一切经费待用孔急，刻不容缓，司库筹垫甚巨，无可再挪。”因而，浙江提学使司严催各属“限文到三日内如数扫解，立待拨用，倘再玩延，定即委员守提，详请记过，决不宽贷”^[23]。经提学使司再三催促，各属欠解的问题有了一定程度的缓解。

3.争取稳定税源或款项

为保证教育有序运转，提学使司竭力争取大宗税源或款项。1907年，江苏学务公所常年经费、省城大小学堂、东西洋各国留学生学膳费等面临着经费无着的尴尬境地。为此，提学使毛庆藩请求巡抚陈夔龙从关税项下拨银八万余两。当时，关税属于正销款，归中央度支部所有，因而陈夔龙奏请度支部照准。经各方争取，江苏学款因“奉部准，得以随时应付，幸免贻误”^[24]。然而到1908年，江苏关税重归度支部所有，但“所需学款数又过之”，毛庆藩身处其间，左右为难，慨叹“提学使有兴学之责，无筹款之力，一经停解，仰屋彷徨”^[25]。迫于无奈，毛庆藩再次向陈夔龙反映江苏“学费无款可筹”，再次请求将“苏沪镇三关银八万五千两以济急需”。经陈夔龙向度支部奏请，得到的答复却是“臣等公同商酌吴中本为财赋之区，今年盐斤加价亦有划出成数留归各省自用，该省所需学费即可于应得加价款内匀出应付，不得再动苏沪镇等关税致碍部拨要需”^[26]。“种瓜得豆”的结果显然超出提学使和巡抚的意料之外。尽管如此，1909年，经提学使、督抚、藩司商量，由总督端方奏准，“上年抵补药税加价拨归销盐省份一文外，再将盐斤加价加收二文作为苏省学费之用”^[27]。自此，江苏教育才有了一笔较为稳定的税源。另外，早在1907年，为了化解江苏地方兴学款绌的难题，教育总会提议在地方带征积谷，用来兴办地方教育。后经提学使司向藩司与督抚争取，“中稔之年，除拨五成积谷外，其余五成应准全留本地办学，免其提省。大熟之年，则留七成兴办本地学务”^[28]。由此，各属也获得了一笔相对稳定的学款。除江苏省外，其他省份并未如此幸运。1908年4月，湖南提学使吴庆坻为缓解教育经费支绌的局面，向湘抚提议“郴州各属硫磺矿产颇称盛旺，拟就省垣设立官磺局运销本省硫磺以所获余利藉充学款”“批饬矿政调查局核议”。但该局驳回了提议，理由是“湘磺近无销路，即无利益，无庸设立官局”^[29]。因而，此议便无疾而终。

4.征收学费

1906年11月10日，学部出台《京外各学堂征收学费章程》，规定“初等小学堂征收学费每学生每月至多不得过银元三角，并得体察地方情形暂时酌量免收”；“高等小学堂征收学费每学生每月自银元三角至六角，初等实业各学堂酌减”；“中学堂征收学费每学生每月自银元一元至二元，中等实业各学堂准此”；“高等学堂征收学费每学生每月自银元二元至三元，大学预科、法政学堂、高等实业各学堂准此”；“大学堂征收学费每学生每月银元4元”；“女学堂暂时免收学费，其因经费支绌必须征收学费者，听其按照程度比照各学堂酌减征收”；“师范学堂不收学费，惟考取入学时，学生征收保证金银元十元，俟毕业后发还”，“优级师范学堂自费生征收学费每学生每月银元二元，选科减半，初级师范学堂自费生征收学费每学生每月银元一元，简易科准此”；“半日学堂、艺徒学堂不收学费”^[30]。为了补教育财政经费短缺，各省提学使司开始遵章征收学费。1907年3月，湖南提学使司札饬各属学堂酌核各校情形分别征收。但“各校多以家寒道远未经携带以致上学期多未缴”，鉴于此，提学使司“谕令各校监督集议，凡上学期应缴之膳宿用品各费悉从轻减，每名酌收银洋二十元并入下学期，一应缴清始准入校，否则开缺”。^[31]但至1907年9月，“此次暑假期满，各学生大都无力从学，仍未到省，现各学堂监督已禀知学使请示通融办法”^[32]。再如，1908年，江西提学使司接到学部征收学费章程后，迟迟未实行。究其原因，若一经开征学费，“林学使恐起风潮，甚有难色”^[33]。尽管如此，为了缓解经费压力，多数省份竭力执行了学费定章。据学部统计，1909年，江苏、湖南、广东、江西、河南等省学费分别占本省教育经费总额的22.8%、16.8%、16.6%、16.6%、11.9%。^[34]这表明，学费在各省教育经费中占到相当比重。1910年初，河南提学使司就称：河南全省学堂“有多数遵章交纳学费者，学风转移推广，全恃乎此”^[35]。学费对于一省教育事业的重要性，由此便知。

5.奖励捐资兴学

清末，各方发展地方教育，仅靠有限的财政拨给是难以为继的，需要广泛借助地方官绅的力量来兴办教育。为了解决地方教育经费短少的难题，各省提学使司采取种种奖励措施来鼓励地方官绅捐资兴学。吉林提学使吴鲁呈请，经督抚批准，奖予吉林省农安县在籍候选巡检梁云山以县丞选用，理由是“梁云山创设初等小学堂一处，管理教授悉能遵章办理，共用中钱五千二百六十余千”^[36]。四川提学使司详请，经总督批准，分别给予荣县人民袁前泰和袁前兴弟兄五品功牌和六品功牌，理由是他们“遵其故父袁光俸遗命捐资赞助该县劝学所经费数至一千串之多，实属热心公益，赞助学界”^[37]。湖北省罗田县绅士王葆周开办学堂年久，该学堂“管教之精密，图书仪器之完备，校舍建筑之合法，耳目为之一新，不料山僻之中有如此宏远规模”，就经费而言，“该堂经费出于地方公款不过十之二三，由该绅兄弟捐出十居八九”。^[38]因而，湖北提学使司呈请给予王葆周自建功坊的奖励，并获总督批准。福建省海澄县绅士王隆勋“遵先祖母王顾氏遗命捐助闽省兴学经费新议称洋银二千两”，故提学使司呈请总督“给予急公兴学字样，准在本籍自行建坊”。^[39]总之，各省提学使司成立以来，通过奖励捐资兴学的方式不仅调动起地方官绅办学的积极性，也在一定程度上缓解了地方办学经费的压力。