清末提学使司的职权路径

2023-11-16 理论教育版权反馈

【摘要】：综上所述，清末提学使司的职权运作有多条路径：第一条是提学使司内部运作路径，这是在教育系统中完成省级教育行政业务的基本保障；第二条是提学使司在教育系统中职能运作的上下互动渠道，实质上是在教育系统内部中的业务运作路径，由上而下是学务规章法令传达渠道，而由下而上是地方学务信息反馈渠道；第三条是提学使司职权运行的外部

（一）学部→督抚→提学使司（→同级其他部门）→基层官府官员

从前文可知，学部对提学使司进行业务领导，二者属于上下级领导关系。与此同时，各省提学使司须受本省督抚的具体领导与节制。用当今的行政管理体制来审视，前者属于“条”，是垂直领导部门；后者属于“块”，即平行管理区域。因此，清末省级教育行政管理体制属于“条块结合”型体制。在这种体制之下，清末提学使司可以综合性地开展纵向和横向的工作。

清末，总督和巡抚为省级最高长官。一般而言，总督负责“综治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”。而巡抚主要“宣布德意，抚安济民，修明政刑，兴革利弊”^[18]。具体来讲，举凡军事、行政、财政、吏治、司法、教育等地方事务，概由督抚管辖。易言之，清末地方重要资源均在督抚一级汇集。因此，新设的提学使司如要在地方立住脚跟并发挥作用，无论如何也绕不开地方督抚这一环。对此，学部在提学使司制度安排中给予了充分考虑：提学使为督抚之属官，归督抚节制考核；学务议长由督抚咨明学部奏派；各省设教育官练习所，由督抚监督。此外，地方官兴学考成、全省学务经费筹措等事项最终由督抚落实办理。由此说明，各省提学使司的运作，比如在人事安排、管理考核、学款筹集、地方官兴学奖惩等核心环节上，均需要地方督抚的鼎力支持。因此，从某种程度上讲，提学使司能否发挥作用，以及发挥多大程度的作用，与地方督抚紧密相关。

除了督抚外，提学使司的运作需要其他同级部门的支持。一是藩司等同级财政部门。根据学部规定，“提学使于通省学务应用之款会同藩司筹划详情督抚办理”^[19]。这说明一省学务经费充足与否，很难由提学使司单方面决定，而是很大程度上受制于主管全省财政的藩司（即布政使司）对全省学务的支持与重视程度，以及提学使司与藩司筹划合作的融洽程度。当然，一省学务经费的筹措，不仅与藩司相关，还涉及其他部门。就此，学部调整此前规定，要求“提学使于通省学务用款除会同藩司筹划外，其盐运司、盐粮关道以及税厘银元各项局所但有经理财政之责者均应合力统筹，详请督抚核定”^[20]。

二是主管全省刑名诉讼等司法事务的按察使司（简称“臬司”）。1906年7月，学部下令：“兴学为地方要政，久已列入考成，实与钱榖刑名并重。查各省地方官员补署举核等事向系藩司会同臬司具详。现既添设学司，拟改为藩学臬三司会同具详。”^[21]这说明，地方官兴学考成中，按察使司也有相当的话语权。

三是省咨议局。1908年1月，宪政编查馆与资政院联合颁发《咨议局章程》，规定咨议局“为各省采取舆论之地”，“为一省之议会”，“所议系本省之事”，比如议决本省应兴应革事件、议决本省岁出入预算与决算事件、议决本省担任义务之增加事件、议决本省单行章程规则之增删修改事件、申复督抚咨询事件等。对于省级行政而言，省咨议局是地方督抚行政之决策咨询机关。“咨议局议定可行事件呈候督抚公布施行，前项呈候施行事件若督抚不以为然应说明原委事由令咨议局复议”，但“咨议局于督抚交令复议事件若仍执前议，督抚得将全案咨送资政院核议”。^[22]上述规定说明，自此，学务经费预决算、学务单行法规增删等事关全省学务之要事不全由提学使司、督抚和藩臬二司自行决断，还需经省咨议局的议核。

此外，学部及提学使司学务规章法令的最终落实，不仅要靠位于教育行政体系末梢的劝学所，更需要拥有基层丰富资源的府厅州县官员的通力合作与支持。学部规定，“地方学务凡系按照定章复经督抚筹定举办者，提学使当督饬地方官切实举办，力除向来因循敷衍之积习。其有延宕玩视并办不以实者，提学使可具其事状详请督抚分别记过撤参，毋稍徇隐。其有办事实心卓著成效者，亦可具其事状，详请督抚从优奏奖，每届年终分别所属府厅州县兴学考成出具考语，申详督抚办理”^[23]。由此来看，关于学务事项，提学使司对地方官只有督饬之责，并无直接处理权。这种情况下，上级学务法令能否得到落实，很大程度上还取决于督抚对基层官员的监管力度、基层官员对学务的重视程度，以及提学使司与基层官员的配合程度。

以上就是提学使司职权运转的外部路径。从根本上讲，这是由清末地方行政体制所决定的。当时，在传统的地方行政体制还很强大、稳固的情形下，提学使司要想在地方有所作为，把诸多法令变为现实，就必须得依托旧有体制来实现。可以说，上述路径很大程度上决定着提学使司各项职权的最终实现。

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图2.3　陕西提学使司日常来往文牍

图片来源：这些文牍之原件藏于陕西师范大学教育博物馆。

（二）基层官府官员→（同级其他部门→）提学使司→督抚→学部

清末，有关地方学务的一切信息，比如地方教育报告、各学堂表册、学生成绩分数、学生毕业请奖、劝学所与学堂管教员人事变动、捐资请奖、经费筹措、政策执行情况等种种事项，或由府州县官员禀报提学使司，或由同级其他部门反馈至提学使司，最终由提学使司详请督抚，或由督抚自主处理，或由督抚奏请学部处理。正如学部之规定：“提学使所办事务随时禀报督抚，由督抚报学部。”^[24]

然而，在清末管理实践中，这条信息反馈途径并不顺畅。一个最突出的表现是，在很多地方官眼中，兴办学务好坏对自身升迁毫无影响。在此情况下，地方官中，对学务因循迁延、敷衍了事者不乏其人。事实上，造成这一问题的根本原因在于，提学使司对地方官的考核在实践中被无形架空：“各省督抚举劾属员，以办学功过为殿最者，颇觉寥寥，提学使虽有会同具详名目，亦只随同尽诺，推行渐久，必更视为具文。”学部有鉴于此，饬“各省督抚责成提学使务遵定章，于地方官吏办学功过，严行考核，其有办学得力实著成效，或玩视学务宕延不办者，准由提学使随时查明，详请督抚办理。各督抚应即按照该司所请，切实考核，分别举劾”^[25]。此后，除直隶、河南等少数省份能切实奖惩地方官兴学外，其他省份依然未有改观。

综上所述，清末提学使司的职权运作有多条路径：第一条是提学使司内部运作路径，这是在教育系统中完成省级教育行政业务的基本保障；第二条是提学使司在教育系统中职能运作的上下互动渠道，实质上是在教育系统内部中的业务运作路径，由上而下是学务规章法令传达渠道，而由下而上是地方学务信息反馈渠道；第三条是提学使司职权运行的外部上下互动渠道，这里面，提学使司实为地方政权体系的组成部分，凸显的是提学使司在地方行政体制与地方行政环境中职权运作的具体路径。正是这些路径，构成了提学使司日常运作的关系网。其中，第三条对提学使司职权能否有效运作有着决定性的影响。但总体来看，提学使司始终处于枢纽的位置，肩负着上传下达的重要使命。

【注释】

[1]金林祥：《中国教育制度通史（第六卷）》，济南：山东教育出版社，2000年，第365页。

[2]毛礼锐，沈灌群：《中国教育通史（第4卷）》，济南：山东教育出版社，2005年，第216页。

[3]刘德华：《中国教育管理史》，郑州：河南教育出版社，1990年，第332页。

[4]梅汝莉：《中国教育管理史》，北京：海潮出版社，1995年，第241页。

[5]《各省学务详细官制及办事权限章程》，《学部官报》，1906年第2期，第13页。(www.chuimin.cn)

[6]《新抚联魁奏新疆创立学务公所请饬部立案折》，《学部官报》，1908年第49期，第70页。

[7]《咨催设立学务公所》，《大公报》，1907年6月23日，第5版。

[8]熊笵：《各省学务公所议长议绅之地位》，《中国新报》，1907年第2期，第129页。

[9]《长元吴教育会函至教育总会论省视学员吴某不职事》，《申报》，1907年8月31日，第2版。

[10]《江苏省视学侯鸿鉴第一次上樊提学书（续）》，《申报》，1907年7月28日，第3版。

[11]《整顿练习所之效果》，《申报》，1907年11月19日，第3版。