清末提学使司制度研究：省域教育领导者应对大变局

（一）提学使司制度的“脱颖而出”

随着改制争论的深入，学部逐渐意识到，改制不能如最初意愿那样，简单移植域外做法就算了事，因为这势必会大大增加“实施成本”和“摩擦成本”。此后，受各方关于改制争论的影响，学部不断调整改制方案。事实上，改制问题上，学部内部也存在严重分歧，集中表现在尚书荣庆与左侍郎张仁黼意见相左。学部“议学政为提学使，仁黼执不可，出语侵荣庆。荣庆不能堪，入言张某不可共事，即日迁工部，严修遂一人兼左右侍郎”^[37]。1906年3月，张仁黼调任工部右侍郎后，学部内部方在改设提学使问题上达成共识。

1906年4月15日，据报媒透露，学政改学道之说，早有所闻，现悉学部议以大省学政改为提学使，小省学政改为提学道，惟荣尚书不欲自行决议，已电商鄂督张宫保，一俟复电，即当奏请实行。^[38]显然，该方案不仅吸收了直隶总督袁世凯请设提学道的建议，还主动征求湖广总督张之洞的意见，表露出学部想得到地方要员的认可与支持，以期降低制度成本。然而，由前文可知，张之洞保留学政的立场非常坚定，故上述改制方案很难得到他的认同。

针对袁世凯和吴鲁的建议，学部经再三斟酌，指出“袁世凯所陈已极详切”，“近来地方有司办理新政，恒视上司督催权力之所及以为进退，藩臬两司统辖全省道员则范围已溢，权限稍轻。若学政改设提学道，恐体制大异于从前，督饬或难于见效”。^[39]但若采吴鲁之议，各省学务“责成督抚办理，封疆大吏一切吏事、兵事、财政皆其统筹兼顾，势不能专心教育”^[40]。可以看出，学部既不同意袁世凯的大异于从前的改制提议，也不同意吴鲁的建议。言外之意是，学部要制定一系列既与古今制度保持联系，又能保持教育管理相对独立性的制度。这充分表明，学部在改制问题上的考虑日趋谨慎、成熟与理性。

1906年4月23日，学部讨论改各省学政为提学使，决定大省用正使三品，小省用副使三品，作为实缺。^[41]随后，经与政务处商酌，学部决定不分正副使，统一在各省设立提学使，同时向朝廷上奏《裁撤学政设直省提学使司折》，为提学使和督抚与学部的关系、现存“双轨”体制之去留、组织结构等核心问题定了基调，为制定正式制度创设了指导性框架。接着，学部会同礼部着手起草详细的提学使司官制。5月15日，《各省学务详细官制及办事权限章程》奏准实施。

该章程要点如下：一是提学使管理。提学使秩正三品，在布政使之次按察使之前，为督抚属官，归其节制；提学使员缺由学部从翰林院人员品端学粹、通达事理及曾经出洋确有心得并京外究心学务素有阅历之员不拘资格一体擢用；提学使职责是总理全省学务，考核所属职员功课；提学使任期为三年，由督抚与学部共同考核，考核结果作为其调补升迁之依据。二是学务公所组织。学务公所分为总务、普通、专门、实业、会计、图书六课，每课设课长、副长、课员；设议长一人，议绅四人，佐提学使参划学务并备督抚咨询，议绅由提学使延聘，议长由督抚咨明学部奏派。设省视学6人，从曾习师范或出洋游学并曾充当学堂管理员、教员积有劳绩者，由提学使详请督抚札派；设教育官练习所，由督抚监督，要求提学使以下所有职员至少每星期听讲三次。三是旧有“双轨制”之处理办法。旧有学务处俟提学使到任后或即行裁撤，或改为学务公所；提学使衙门可仍用旧有之学政衙门，但旧日吏役概行屏除。四是全省学款。全省学款应由提学使会同藩司筹划，详情督抚办理。^[42]

历经两年半，“双轨制”正式废止，提学使司制度便登上了历史舞台，实现了制度的断裂式变迁。从决策过程与新制条款不难发现，学部试图去解决改制的两大难题：

其一，决策者主要依托古今制度，并借鉴部分域外做法，来建构符合教育管理逻辑的新制度。从中国历史上看，北宋时期地方始设提举学事司（简称“提学”），明朝地方设有提学道（也简称“提学”）。可见，提学使司这一名称并非凭空而来，而是有着深刻的历史根源。而且，当时的学政任期（3年）、学政选拔（从开缺京堂、科道、翰林院官员等中选拔）、学政考核（由督抚和中央部院联合考核）、学务处组织（原各省学务处分若干课，分课隶事）等规定与做法，均不同程度地形塑着新制度的基本框架。此外，新制度也吸收了日本和欧美设立专门学务管理机关、设立专官、进行科层化管理等部分经验。正如制度决策者所言：“斟酌古今之宜，博采东西之法，爰设专官，垂为定制。”^[43]

其二，试图平衡各方利益。新制不仅从提学使任命、制定规章等方面，强化了中央学部对各省教育的管控，更为重要的是考虑到地方督抚，明确了提学使为督抚属官、归其节制，从而有利于协调学部与督抚之间的关系。很明显，上述做法的目的在于尽力减少制度实施的阻力。

回顾提学使司制度的建构历程发现，新制不仅与学部、地方督抚、学政等群体的利益休戚相关，更与传统制度、域外经验、兴学需求等密切关联。面对如何改制的难题，学部的态度日趋谨慎与现实，其不断思索的并非是如何设计一部“推倒重来”的全新制度，也并非是如何照搬域外经验创建新制，而是想主要依照传统制度的经验与理念，辅以比附域外经验，由此生发出一部能够适应地方兴学需求的“新”的省级教育行政制度。

（二）提学使司制度之实施及困境

表面上看，提学使司制度通过种种做法试图解决难题，得到顺利实施并不成问题。然而，事态发展未能尽如人意。可以说，制度落实过程充满了种种矛盾与冲突。

1.教育管理体制：中央教育集权还是地方教育分权

清末，督抚是省级最高军民长官，军事、行政、财政、司法、吏治、教育等地方重要资源均在督抚一级汇集。比如，“癸卯学制”颁布后，各省设立学务处，隶属于督抚，由其指挥学务处的运作，而中央学务处对各省学务处仅有业务指导之责。无疑，相对于中央而言，传统的地方教育管理体制实质上是分权制。然而，随着新政的推进，中央强化集权的步伐加快，相反地方督抚的财政、人事、行政诸权受到限制，教育行政也不例外。提学使司制度的出台打破了教育分权制，转向中央集权制。这就意味着此后地方教育的管理不能完全由地方督抚管控与指挥。无疑，提学使司制度对各省督抚的冲击较大。对此，地方督抚们颇有怨言。如吉林巡抚陈昭常所言：“议者或谓今日为预备立宪之时代，宜收地方之权力，集之于中央。于是学部则统辖提学（使）司焉。……不辩明政务之统系，而欲以中央之权力，支配各地方之官吏，在督抚固窃议其侵权，在中央亦实力有未逮。”^[44]由此来看，以陈昭常为代表的地方督抚内心还是倾向于地方教育分权，并不赞成实施中央集权制，以为提学使司制度的颁布是中央对他们原有权力的侵夺。很明显，因地方督抚从内心深处对新制度缺乏认同，其实施效果势必会大打折扣。从新制实施来看，地方督抚为了维护切身利益，出现了争夺提学使人选上的话语权、与提学使权限冲突不断等行为。种种表现就能说明这一问题。对此，详见下文，此处不作赘述。

2.提学使人选：由学部定夺还是由地方督抚定夺

这一冲突的实质在于学部与地方督抚争夺提学使人选之话语权。根据规定，各省提学使由学部任免。事实上，学部并非是提学使人选的唯一决定者。从学部公布的首批提学使来看，除一部分由学部敲定外^[45]，还有一大部分是事前各省督抚纷纷奏留之人选。早在名单公布之前，直隶总督袁世凯就向其亲信学部左侍郎严修保荐卢靖，终获批准。方旭上任四川提学使的原因在于四川总督锡良的强力推荐。此外，两广总督岑春煊“有电至京，奏留于（式枚）学使在粤办理学务事宜”。对此，学部“准其暂行留粤”，并任命于式枚署理广东提学使。^[46]此外，每遇提学使更替之际，督抚便自行委派提学使接管提学使司。1907年，据陕西学界反映：“前陕安道张筠奉抚宪调署提学使事已于八月二十日到省，翌日接篆，然闻新任余（堃）提学（使）月初定可莅陕，大约张氏署任十日后即当交卸。古人云‘五日京兆’，今已倍之。计自刘（幼云）提学解任而后，冯汝骙、张藻兼署各得二十余日，今张筠可得十日。二月之内，五易其人，学务振兴其难已。”^[47]这段文字道出了当时地方督抚随意更换提学使，致地方学务难以振兴的深层原因。总的来看，地方督抚与学部在提学使人选问题上的较量颇为激烈。

3.提学使资历：以曾任翰林为主还是以明教育为主

1906年5月，学部规定提学使皆须具备新（从事新教育）旧（曾任翰林）经验。但从实际情况看，兼具新旧经验者仅为少数。^[48]相比较而言，学部看重的是提学使曾任翰林的传统资历。为了弥补缺憾，学部随后要求首批提学使赴日本考察学校制度及教育行政事宜三个月为期，归国后再赴任。这说明学部试图在新旧经验间保持某种平衡。事实上，这种权宜之计对提高科甲出身的提学使的教育认知，乃至对提学使任上之作为，所能产生的影响是非常有限的。^[49]可以说，至清朝垮台前，提学使教育素养不足的问题并未得到根本解决。1910年，学部尚书唐景崇就称：“各省提学使多主敷衍，且有不明教育者，实属贻害学务。”^[50]

平心而论，这种人事安排，难免招致地方学界士绅的不满。因为在他们看来，提学使作为全省教育长官，其从事新教育的经历才最为重要。比如，浙江首位提学使支恒荣一经任命，就遭到浙江学界的强烈反对，认为支恒荣“以守旧著名。其在湖南学政任时，专与新学为仇，以保存书院为唯一之目的，致湘省学界如春花蓓蕾骤遭霜雪，忽而颓萎，无复生机。今浙江之学界方始萌芽，拒禁此摧折耶”^[51]。鉴于此，浙江学界要求撤换提学使，但学部并未采纳其意见。尽管如此，学界之反对，给此后支恒荣开展工作带来了很大阻力。据浙江学界透露：“浙提学使支恒荣到任以来，种种行为颇不理于众口。”^[52]1907年5月，因支恒荣拒绝采纳议长议绅及省视学的学务改进意见，与他们大起冲突，并招致全城学界之公愤。可以说，此事发生后，“各绅均以事权不属，处处为难”^[53]。迫于压力，1909年11月，学部准支恒荣开缺，由袁嘉毅署理浙江提学使。以上事实表明，在提学使资历问题上，地方学界士绅和学部之冲突颇为激烈。

4.地方教育权限：归提学使司管辖还是归督抚及其他机构管辖

根据制度规定，全省学务管理之事宜，包括人事、学款、学堂等，均归提学使管辖。那么，实际情况如何呢？首先，人事上，考核属员之办学成效是提学使的一大权力，而且这关系到属员之奖罚与升降，但“数年以来，各省督抚举劾属员以办学功过为殿最者，颇觉寥寥。提学使虽有会同具详名目，亦只随同画诺。推行渐久，更视为具文”^[54]。即对属员之奖罚，督抚说了算，提学使并无实权，这难免会滋生地方官员轻视学务的弊端。这也从侧面反映提学使与督抚及其他部门存在权限冲突。其次，学款上，学款的筹措不仅涉及总揽全省财政大权的藩司，还事关盐运司、盐道、海关道、粮道及税厘银元各项局所，故关系全省财政之学款实际“划归各衙门各局所主政，不入提学司范围之内”^[55]。由于提学使无统筹学款实权，故一旦全省财政发生危机，来源七零八碎的学款不免受牵连。比如据湖北省提学使称“省城各学堂经费从前出于铜币银元两局盈余项下为多，今年骤短五六十万元，经费异常支绌”^[56]。学款无着的情形下，普及新式学堂谈何容易？最后，学堂管理上，提学使在实践中也存在“管辖盲区”。据奉天省提学使称，方言、法政等学堂归其他部门管理，“不归本司管辖，讲义向未录送。此外，森林、农业各校均经延有东西洋专门教员教授各课，虽名目较高，均隶属于劝业道管辖，其中一切课程、讲义、本司亦无从深悉”^[57]。在此情况下，提学使司很难统筹管理一省学堂事务。

由上可知，提学使司制度的实施效果远未如决策者之愿，反而给其带来了诸多挑战与困惑。这背后的原因错综复杂，但主要有四点：

一是制度路径依赖的限制。尽管旧制度随着新制度的颁布而发生断裂，但旧有制度的传统官僚运作机制通过惯性的力量依然影响着新制度的运作，这就是路径依赖的限制作用。这种低效的运作机制在提学使司制度运作中通过自我强化机制得到自强化，从而具有现代特征的科层管理机制很难真正建立。

二是决策者在改制兴学中的态度颇为矛盾。决策者设立提学使司的本意是发展地方新式教育，然而其选派的提学使半为“不明学务之人”^[58]，更遑论具备何种先进的教育管理理念，“大抵仍以旧日学政之性质行之”^[59]，显然决策者仍寄希望于旧学之士来办理新式教育。这一矛盾之举难免导致提学使司制度缺损、地方学务发展迟缓等问题。

三是地方权威力量仍很强盛。一方面，中央决策者欲向集权、规范、理性的决策道路迈进，但实际上在地方仍多由督抚说了算，因而督抚干政揽权、各方权责不明、提学使去留无常等问题长期存在，这说明各方利益未从根本上得到平衡，且以往“双轨制”之弊端也并未根除；另一方面，在传统学务发展中，地方士绅发挥着独特的作用，但决策者在制度决策过程中却忽视了他们的诉求，因此难免出现士绅对抗提学使等问题。

四是提学使在新制实施中左右为难。一方面决策者警告他们要“崇尚经术，提倡实学，毋标新领异、目蹈奇邪”，又要求他们“毋畏难苟安、自甘简陋”，^[60]另一方面诸事受制于督抚，使提学使变成“和事老人”。正如时人所言，提学使“既受节制于督抚，又受节制于学部，于是提学使乃介乎两大之间而为和事老人，对于学部不可不予以一纸之报告，对于督抚又不可不听鼓于辕门”^[61]。提学使身处如此进退维谷的尴尬境地，自然难有大的作为。

理论上讲，制度危机的处理方式大致有两种：一是在原有制度内进行微调，实现渐进式变迁；二是与原有制度决裂，建构新制，实现断裂式变迁。选择何种方式，具体要根据制度危机的轻重程度而定。100多年前，国人就已遇到如何应对制度危机的问题。通过考察发现，废科举后，学政存废引发了深刻的制度危机。清政府受路径依赖限制，首先采取“渐进主义”策略，即在原有学政制度框架内改变学政职能来应付制度危机。事实上，面对当时环境的剧烈变化，这种选择不仅于事无补，还引发激烈的“双轨制”冲突。为应对危机，各方建言献策，试图影响决策过程。在此过程中，由于人们对危机的不同体认而在原有制度中形成了两股不同的力量，新制就是在这两股力量的冲突中产生的：张之洞等人仍始终主张通过调适学政旧制来适应形势之变；而学部成立后，舆论走向发生关键性转折，即主张裁撤学政，构建新制。那么，构建何种新制？学部最初想移植域外视学官制，但因“实施成本”高，便无疾而终。随着改制争论的展开，学部的态度由简单激进转向成熟谨慎。学部逐渐意识到，建构新制并非易事，因为不仅须面对古今制度、域外制度，还须平衡各方利益。面对困惑，学部废除“双轨制”，构建提学使司制度，从而实现制度的断裂式变迁。但这并不代表新制度与旧制度就此失去任何联系，恰恰相反，新制度的产生过程无不受到旧制度的影响。由提学使司制度条款可知，学部主要是依托古今制度，并借鉴域外经验，遵循教育管理逻辑来构建制度。然而，在制度实施中，由于制度路径依赖的限制，加之决策者在改制兴学中态度颇为矛盾、地方权威力量强盛、提学使在实践中左右为难，地方教育体制、提学使人选与资历、地方教育权限等方面存在诸多矛盾与冲突，致使制度走样。这些问题大大制约了提学使司作用的发挥。清末提学使司制度发展过程中的探索与困惑仍值得今人玩味。

【注释】

[1]相关代表性著作有：程湘帆：《中国教育行政》，上海：商务印书馆，1930年，第69页；陈青之：《中国教育史》，上海：商务印书馆，1936年，第583-584页；雷国鼎：《中国近代教育行政制度史》，台北：文物出版社，1981年，第133-150页；孙培青：《中国教育管理史》，北京：人民教育出版社，1996年，第414页；关晓红：《晚清学部研究》，广州：广东教育出版社，2000年，第102-111页；刘建：《中国近代教育行政体制研究》，上海：上海教育出版社，2014年，第64-77页；安东强：《清代学政规制与皇权体制》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第239-301页。

[2]《再论教官稽察州县事》，《申报》，1882年4月8日，第1页。

[3]《再论教官稽察州县事》，《申报》，1882年4月8日，第1页。

[4]《再论教官稽察州县事》，《申报》，1882年4月8日，第1页。

[5]陈青之：《中国教育史》，上海：商务印书馆，1936年，第581页。

[6]《请求学务》，《申报》，1901年7月31日，第2版。

[7]张之洞：札委学务处总办等，苑书义、孙华峰、李秉新：《张之洞全集》（第六册公牍），武汉：武汉出版社，2008年，第4108-4109页。

[8]《山西学务处所订学堂章程》，《申报》，1902年5月16日，第2版；《光绪二十八年七月初一日京报全录》，《申报》，1902年8月17日，第12版；《江苏学务》，《申报》，1904年8月17日，第2版；《安徽全省学堂调查表》，《申报》，1905年3月21日，第9版。

[9]《直隶新设学校司章程》，《政艺通报》，1902年第12期，第4页。

[10]张百熙，荣庆，张之洞：《学务纲要》，参见陈学恂：《中国近代教育史教学参考资料》（上册），北京：人民教育出版社，1986年，第550页。

[11]《上谕》，《申报》，1905年9月8日，第2版。

[12]《上谕》，《申报》，1905年9月12日，第2版。

[13]《论学务处亟宜归并学政（续）》，《申报》，1905年9月29日，第2版。

[14]《论学务处亟宜归并学政（续）》，《申报》，1905年9月29日，第2版。

[15]《论学务处亟宜归并学政（续）》，《申报》，1905年9月29日，第2版。

[16]《裁撤学政设直省提学使司折》，《学部官报》，1906年第1期，第10页。

[17]《学务大臣等会奏递减科举折》，《申报》，1904年1月27日，第1版。(www.chuimin.cn)

[18]《论学务处亟宜归并学政》，《申报》，1905年9月20日，第2版。

[19]《论学务处亟宜归并学政（续）》，《申报》，1905年9月29日，第2版。

[20]岑春煊：《奏为将两广学务处改归广东学政于式枚督办事》，档案号：04-01-38-0193-006，中国第一历史档案馆藏。

[21]《顺天学政陆宝忠条陈学务折》，《学部官报》，1906年第1期，第1页。

[22]《谨注四月初二日上谕》，《申报》，1906年4月27日，第2版。

[23]《会议学部章程》，《申报》，1905年12月21日，第4版。

[24]《政务处致各省电》，《申报》，1905年12月6日，第3版。

[25]《论各省派大员监学事》，《申报》，1905年12月9日，第1版。

[26]《裁撤学政改派监督》，《大公报》，1906年2月14日，第2版。

[27]《学部议派各省监学员》，《大公报》，1906年3月9日，第3版。

[28]《学政改为监学》，《大公报》，1906年4月9日，第3版。

[29]《谨注四月初二日上谕》，《申报》，1906年4月27日，第2版。

[30]《丙午中国大事小史》，《顺天时报》，1907年2月21日，第2版。

[31]清代官员任命有实缺和署缺两种。其中，实缺指以额定官职经正式任命者，署缺指委派署理者。

[32]《学政可望免裁》，《大公报》，1906年3月28日，第4版。

[33]袁世凯：《奏为缕陈学务未尽事宜事》，档案号：04-01-38-0193-007，中国第一历史档案馆藏。

[34]《要闻》，《大公报》，1905年12月5日，第3版。

[35]吴鲁：《百哀诗》，北京：北京古籍出版社，1990年，第96页。

[36]《拟将学政一律撤回》，《大公报》，1906年3月3日，第3版。

[37]胡思敬：《国闻备乘》，载《近代稗海》，成都：四川人民出版社，1985年，第254页。

[38]《学政改差为缺电商鄂督》，《申报》，1906年4月15日，第3版。

[39]《裁撤学政设直省提学使司折》，《学部官报》，1906年第1期，第10页。

[40]《裁撤学政设直省提学使司折》，《学部官报》，1906年第1期，第10页。

[41]《本馆接到部议学政改名提学使专电》，《申报》，1906年4月24日，第2版。

[42]《各省学务详细官制及办事权限章程》，《学部官报》，1906年第2期：第22-25页。

[43]《颁给各省提学使敕书文》，《四川学报》，1906年第10期，第1页。

[44]中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》（第1辑），南京：江苏古籍出版社，1991年，第122-123页。

[45]其中，安徽沈曾植、湖北黄绍箕、云南叶尔恺、江西汪诒书等人皆由学部堂官面举选出，浙江提学使支恒荣、甘肃提学使陈曾佑、山西提学使锡嘏、新疆提学使杜彤均为学部尚书荣庆所定。详见罗振玉：《雪堂自述》，南京：江苏人民出版社，1999年，第27页；《追述新简提学司事》，《广益丛报》，1906年第111期，第3页。

[46]《于学使奉旨暂行留粤》，《香港华字日报》，1906年5月15日，第4版。

[47]《十日之提学使》，《广益丛报》，1907年第155期，第6页。

[48]首批23位提学使中，20人有翰林院工作经历，仅有9人具备新式教育的经历。具体见第二章内容。

[49]1906年8月初，湖北提学使黄绍箕（团长）、浙江提学使支恒荣、甘肃提学使陈曾佑等13位提学使到日本后，会同驻日杨大臣，于8月15日至文部省面会文部大臣及次官，商议视察日本教育制度。8月20日开始，文部省为各提学使开设讲演，每日三小时，约一个月讲毕。讲演的主题有：明治教育改革（文部省视学官野尻精一）、各国比较教育制度（文部省参事官田所美治）、教育行政（文部省参事松本顺吉）、教育学说及学校管理法（高等师范学校教授小泉又一）。日本学校开学后，文部省派员引导提学使巡视各学校。11月，提学使教育考察团回国。详见《提学使到东后之状况》，《环球中国学生报》，1906年第2期，第55-56页。

[50]《严汰提学使之意见》，《大同报》，1910年第13期，第30页。

[51]《提学使之舆评》，《中华报》，1906年第504期，第8页。

[52]《学务议绅与学使大冲突》，《申报》，1907年5月14日，第4版。

[53]《浙省学务公所议定办事规约》，《申报》，1907年5月25日，第12版。

[54]《学部为提学使恢复权力》，《教育杂志》，1910年第2卷第8期，第63页。

[55]《广西提学使呈送学务公所办事章程暨劝学所表册文》，《学部官报》，1907年第39期，第397页。

[56]《湖北提学使预提学款电文》，《四川教育官报》，1907年第9期，第59页。

[57]《学部通咨各省各项学堂皆归提学使管辖考核文》，《东方杂志》，1908年第11期，第134页。

[58]《提学使》，《申报》，1908年7月24日，第4版。

[59]《浙江提学使与议绅之冲突》，《申报》，1908年5月15日，第2版。

[60]《颁给各省提学使敕书文》，《四川学报》，1906年第10期，第1页。

[61]恒钧：《中国之前途》，《大同报》，1907年第2号，第25页。