清末提学使司的省域教育领导者:裁撤双轨制

2023-11-16 理论教育版权反馈

【摘要】：然而，“双轨制”的实施效果并未如清廷所愿，在实践中暴露出诸多问题。针对“双轨制”的弊端，学务大臣、学部、政务处、地方督抚、学政等通过各种渠道表达了改制诉求，并设计种种改制方案。很明显，他们对日本视学官存在“误读”。科举制废除后，清廷责成各省学政着手办理地方学务事宜。此令甫一颁布，舆论哗然。总的来看，科举制废止前后，利益相关者多主张保留学政，但处于“事实少而议论多”的局面。

然而，“双轨制”的实施效果并未如清廷所愿，在实践中暴露出诸多问题。

首先，政出多门。管辖学政权限的转移并不能从根本上解决学政身份危机的问题，原因是学政的职责是办理地方科举考试，“对学堂利弊未尝过问，故其不谙学务”^[13]。因此，让毫无兴办学堂经验的学政仅凭以往考校生童的办法考察学堂事务，显然与学务处视察学堂的职责重叠，从而在实践中出现政出多门的弊病。

其次，多头指挥。学政尽管改由中央学务大臣选派和管辖，但实质上仍为中央派至地方的客官，在地方上与督抚仍属同级，不受督抚节制，这难免出现多头指挥的问题。

再次，学务处事权过小且各自为政。实践中，一省学务之人事与财政权多由督抚拍板，学务处实质上是承督抚之命处理具体学务的事务机构。此外，随着学务处的普遍设立，“各省学务处规则紊乱，并无应行遵办章程，以故各地方之学堂办与不办置之不问，学堂规章之善与不善置之不问”^[14]。这说明各省学务处事权过小，且各自为政，有碍新式教育的规划与推广。

最后，学政问题重重。尽管学政职权变为考察学堂事务，但大多对“各科学则概乎其未睹，教授法之如何分别善否？管理法之如何判断优劣？更属茫然”^[15]，而且“于督抚为敌体，诸事既不便于禀承；于地方为客官，一切更不灵于呼应”^[16]，很难适应新式教育的发展。以上事实证明，旧制度框架内进行渐进式变迁，很难应新形势下地方兴学之需，因而改革制度势在必行。

针对“双轨制”的弊端，学务大臣、学部、政务处、地方督抚、学政等通过各种渠道表达了改制诉求，并设计种种改制方案。

科举制废除前，即1904年1月，张百熙、荣庆、张之洞等人曾向朝廷会奏的《试办递减科举注重学堂》折子中指出：“科举停止后，各省学政无庸裁撤，即令会同该省督抚考察整顿全省学堂功课并中学堂以上选录学生及毕业考试等事务，以昭慎重。”理由是：“查日本各处皆有视学官，正与学政之名义相合。”^[17]然而，改变职能后的学政与日本视学官表面上看似一样，但实质上有着天壤之别。最重要的一个表现就是，前者仍是差官，而后者是地方实官。很明显，他们对日本视学官存在“误读”。事实上，这是他们有意为之，其目的并不是为了引进日本视学官，而是为免裁学政提供域外依据。

科举制废除后，清廷责成各省学政着手办理地方学务事宜。此令甫一颁布，舆论哗然。时人觉得“不及预料”，纷起反对，认为“各学政自此闲散无事而预为位置耶，则殊非兴学之实意”。对此，《申报》记者称：“各省所设学务处虽其主持者未尽谙于学务，然以较之学政之一无所知者，则相去远甚。虽其经理者未必一无流弊，然以较之学政之积重难返，则又相去远甚。”^[18]鉴于此，记者建议，裁撤学政，并亟须整顿学务处。当然，也有人接受现实，表示“学务处与学政既不能并立，而各学政经理学务之成命势又不能收回，不得已之办法则惟有以学务处归并于各省学政”^[19]。从中可知，学务处归并于学政的提议实为无奈之举。有意思的是，不久后，此项提议竟在广东省和广西省变为现实。1906年2月，据两广总督岑春煊奏报，两广学务处已改归广东学政于式枚督办，同时“仍责成藩臬两司综理该处学务，督饬提调以下各员悉心筹划，以期学务日有起色”^[20]。(www.chuimin.cn)

1905年11月，顺天学政陆宝忠鉴于全国学堂林立，便向清廷建言，仿照日本“设立文部，并责成学政总理学务，以一事权”。在他看来，“各省学务均应责成学政主持，学政衙门亦应仿文部分设数司，统隶文部，以归划一。此后简放学政由文部采择精于教务、熟谙学堂规则之员，自四五品京堂及翰林科道各部司员由进士出身者预行开单酌保奏请记名；如深明学务为部臣所夙知者，即非进士出身亦准变通保荐考选，仍作三年更换；有成效者酌予留任体制，俸禄应请均仍旧章，准其自辟僚属，无论京外官绅及学堂卒业生皆可随宜选用”^[21]。由此来看，身为学政的陆宝忠主张保留并改革学政，各省学务应责成学政主持。

总的来看，科举制废止前后，利益相关者多主张保留学政，但处于“事实少而议论多”的局面。究其原因，“其时学部尚未设立”^[22]。1905年12月，学部成立后，舆论走向发生变化。是月，学部尚书荣庆会同熙瑛议订学部章程时便指出，“裁撤学政，另派视学官”^[23]。很明显，不同于以往论调，学部想废除旧有制度，推行视学官这一新制。然而，全国的新政规划机关——政务处却有意抵制学部提议。政务处在正式征求各省督抚意见时指出：“遴派五品之上谙练学务人员，前往各省监视学务。……此项监学大员，可否即以学政兼充，希会商妥洽见复。”^[24]政务处仍希望通过“新瓶装旧酒”的方式为学政谋最后的出路。此令一经颁布，就遭到地方教育界的质疑，认为各省监学“断非仅知科举学问之人所能胜任，亦非摭拾一二教育之新名词略窥其皮毛者所能当之而无愧也”^[25]。在强大的舆论压力下，政务处提议便无疾而终。

1906年2月，学部动议裁撤学政，改派监督，以期稽查一切及督催功课。^[26]3月，鉴于各省学务渐次发达，学部再次商议各省监学员之事，拟由留学生出任各省监学员。^[27]4月，学部考虑到直接与各省沟通消息不可，故有意将各省学政之名改为监学，目的是：“凡一省之学务统归其管理，而禀承于学部，则将来各省学务必可日渐发达，亦免分歧之弊。”^[28]从中反映，学部意在裁撤学政，由其改派视学官、监督、监学等一类的专员，以保证学部能够掌控各省学务。那么，学部为何要执意设立此类专员？在学部看来，一方面，清初就有巡学御史考察学堂之例，即由巡学御史随时将各学堂教授管理法则、学生功课程度考察并咨报该督抚查考；另一方面，这是世界各国的普遍做法。比如日本各地设有视学官，“美国监学，除中央政府外，又分三种：一州视学官，一市视学官，一郡视学官；德国监学，除文部外，有州学务局，县厅有郡视学，有地方视学；法国全国分十六学区，每区各有大小视学官监察学校”^[29]。因而，学部极力主张移植域外的省视学官、监学做法。

学部成立后，地方政府也不断向其建言献策，大致有三种观点：一是提议保留学政，由其管理地方学务。1906年3月，张之洞“奏请免裁各省学政”^[30]，并力主学政一差改为实任^[31]，统辖该省学务事宜^[32]。

二是提议裁撤学政，恢复传统的提学道制。同月，直隶总督袁世凯奏请学部恢复清初提学道旧制，建议提学道“遇缺由学部开单请旨简放，在外商承督抚办理，以期内外相维。学道之下添设正学提举一员，秩正五品，专司各学堂教科之事；副学提举一员，秩从五品，专司各学堂管理之事”。他主张，“提学道除考试毕业学生及教科管理之不合法者饬属巡视纠察外，其地方学务之建置扩充若何兴革可商承督抚转饬本省学务处责成地方官办理”^[33]。由此来看，袁世凯提议设立提学道和学务处并行的“双轨制”。其中，提学道行监督考核学堂之权，而学务处掌行政之权，二者各司其职、并行不悖。

三是提议由地方督抚办理学务。1905年12月，为了推行新式教育，奉天省决定将全省学务统归巡抚办理。^[34]时任云南学政的吴鲁也奏请《请裁学政折疏》，力主裁撤各省学政，由督抚办理地方学务。在他看来，振兴学务，“一在广筹经费，遍立学堂；二在严督府厅州县，实力奉行；三在遴委道府，认真考察；四在鼓励本籍绅士，协力相助。凡此四端，皆宜统归督抚经理，方能确著成效”^[35]。对此，学部也予以考虑。1906年3月，学部打算将学政一律撤回，并将全省学务划归各省督抚将军办理。^[36]这表明学部改变了以往强硬的态度，逐渐趋于妥协。

由上可知，学政存废之争论贯穿始终，但也呈现阶段性特征：学部成立前，保留学政的呼声占上风。而学部成立后，保留学政的呼声虽不绝于耳，但裁撤学政的舆论逐渐占据高位，争论焦点随之转移到另立何种新制的问题上。然而，各方对如何改制的态度，激进、保守与妥协并存：有的希望全盘西化，即主张废除旧制，照搬域外视学官和监学的做法；有的持保守态度，想把域外的监学与现存的学政体制融合起来；有的希望恢复传统的提学道制，以应新的形势变化；还有的持妥协态度，要求一省学务完全由督抚管理。事实上，态度迥异背后还有着各自利益的考量，各方都想从改制中获得自身利益的最大化：学部主要考虑如何强化新制与学部间关系的问题，而地方各方则主要强调如何加强新制与地方督抚之间关系的问题。这充分表明，改制不仅要考虑古今制度和域外经验，而且无论如何也绕不开各方利益的分配问题。可以说，设计出妥善解决上述问题的制度方案，乃是中央决策者必须直面的棘手而迫切的难题。

清末提学使司的省域教育领导者:裁撤双轨制

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