水资源管理体制及国际案例

由于水资源问题涉及千家万户，关系国计民生，而各国具体条件又不相同，世界各国对水资源的管理体制并无统一的模式。但对水资源是实行集中管理或分散管理则是主要的两种类型。所谓集中型管理是由国家设立专门机构对水资源实行统一管理，或由国家指定某一机构对水资源实行归口管理，其用意都是由于在一般情况下，水的利用分属不同部门，常常因争水源或水域发生矛盾，若各自按其需要随意开发并在河流上兴建工程，必然导致资源的浪费和破坏，为此需由一个代表国家的机构来协调各有关部门对水资源的开发利用。集中型管理实质上是以国家和地方政府机构为基础的行政管理体制，借助于各级政府部门的行政职权，以协调、监督各用水部门的工作。而分散型管理则是由国家各有关部门按分工职责对水资源分别进行有关业务的管理，或者将水资源管理的权交地方当局执行，国家只制定有关法令和政策。当前世界各国的水资源管理形式主要有国家和地方两级的行政机构为主体的水管理形式、设立独立性较强的流域（或区域）水管理形式以及其他类型的管理形式，包括集中和分散结合的形式。许多国家在水资源管理方面，多经历了不同阶段，体制和形式也在不断变化。

以美国为例，在20 世纪初期美国的水管理形成十分分散。随着水工程的不断增加提出综合多目标开发水资源的构想，在1933年美国政府决定选择田纳西河流域（Tennessee Valley）进行以流域综合开发为主体的试点，以求改变当时该流域中人民的贫困状况。遂由国会通过法案，授予田纳西河流域管理局全面负责该流域内各种自然资源的规划、开发、利用、保护及水工程建设的广泛权力，使这个流域管理局既是美联邦政府部一级的机构，又是一个经济实体，具有相当大的独立性和自主权。在田纳西河流域开发过程中，半个多世纪以来使当地发生了根本变化，在综合开发利用河流水资源的基础上，结合国土整治和当地经济开发，当地居民的经济收入增加了几十倍。在其开发初期以解决内河航运和防洪为主，结合发展水电，后来由于电力需求的增长而本流域水电资源有限，又大力发展火电、核电，并开办了化肥厂、炼铝厂、示范农场、良种场和渔场等。并通过工程建设，在防洪、航运、发电、工业、农业、林业、渔业和旅游业等方面，均取得了巨大的经济效益，成为美国河流流域综合开发的一个典范。至今田纳西河流流域管理局仍以原来由国会赋予的形式和权利存在。

美国田纳西河流域治理的形式虽然取得了很大成功，但是田纳西河流域治理的形式自20 世纪30年代首次在美国出现至今，仍是美国惟一的一个例子。在田纳西以后，在美国再也没有在其他河流流域上采用这样的管理形式。这是因为，尽管从河流水资源综合开发并结合其他自然资源的综合开发的角度，这样做是很有效的，但是田纳西河流流域管理局地位的特殊性，包揽了当地的主要经济领域，成了河流流域所在各州中的一个经济上的独立王国。这在20世纪30年代的当时，各州的力量还比较薄弱，无暇顾及这块贫穷地区时，还是可行的，而后来各州已经发展起来，又看到经过综合治理后的这块土地上可以获得很大的经济效益，再设立这样的典型，地方政府就很难接受了。

在20世纪50年代以前，美国对河流水资源的管理主要是通过大河流域委员会。在1965年鉴于水资源的分散管理形式不利于全盘考虑水资源的综合开发利用，由国会通过了水资源规划法案，成立了全美水资源理事会（Water Resources Council），又改建了各流域委员会，使其职能侧重于水及其有关土地资源的综合开发规划，并向水资源理事会提出规划及实现规划的建议。水资源理事会由美国总统直接领导，并由联邦政府内政部长牵头，其他各有关部级领导参加。在这期间，美国的水资源管理倾向于由分散走向集中。但这样由美联邦政府集大权的水管理形式又和各州政府产生一定的利益矛盾。到20 世纪80年代初，美联邦政府又决定撤销了水资源理事会，成立了国家水政策局，只负责制定有关水资源的各项政策，而不涉及水资源开发利用的具体业务，把具体业务交由各州政府全面负责，因而对水资源的管理形式，又趋向于分散。

1981年美取消水资源理事会后，对联邦水规划的协调工作分别由预算办公室、白宫的环境质量委员会以及一些专门机构进行。但实行的结果效果并不理想。特别是1993年密西西比河大水以后，一些联邦机构、州和很多组织又都提出恢复水资源理事会或组建类似的组织以加强协调作用。有的州已建立了这种具有协调机制的机构。

严格地说，英国并没有在全英国实行的统一水管理形式，主要是在英格兰和威尔士制定了水法（1945年）和水资源法（1963年），因此英国的水资源管理经验实际上属于省级的经验。英格兰和威尔士在20 世纪30年代设立各河流流域局，负责排水、发电和防洪。20世纪40年代后期改设各河河流局，增加了渔业、防止污染和水文测验等职责。自20世纪60年代起英国开始改革水资源管理体制，改河流局为河流管理局，在英格兰和威尔士共设立了29个河流管理局和157个地方管理局，水资源管理仍比较分散。到20世纪70年代对水资源管理实行集中，把上述河流管理局合并为10 个水务局（Water Authorities），实行其管辖范围内地表水和地下水、供水和排水、水质和水量的统一管理。为进一步加强对水资源的集中统一管理，在1973年英国也成立了国家水理事会（National Water Council），负责全国水资源的指导性工作。但就在美国撤销了美国水资源理事会后不久，1983年英国也撤销了其国家水理事会，同时加强了各河流水务局的独立工作权限，各水务局则直接由政府环境部领导。在各水务局中，以泰晤士河水务局最大，职能也最全，常被誉为流域管理的典范。泰晤士河水务局统一负责流域治理和水资源管理，包括有水文站网业务、水情监测和预报、工业和城市供水、下水道和污水处理、水质控制、农田排水、防洪、水产养殖和水上旅游等。河流水务局的财政收入主要来自收取水费和排污费，以及农田排水、环境服务、旅游业等综合经营收入等，政府只有防洪工程方面的拨款，但所占比例不大。由于经济独立，自主权大，所以水务局在执行管理水资源职责时不受地方当局的干涉。在英国对于这种按产业经营方式来经营水资源的做法，取名为“水业”（Water Industry），与电业、煤气业同样作为公用事业对待。这和在英国本土上供水对象主要是城市和工业，而农业供水占比重不大的实际情况有关系。英国的河流水务局和美国田纳西河流域管理局在业务范围上最大的不同，在于英国河流水务局未对河流上发电、航运的经营包括进来，也不在业务范围内包括经营水之外的其他工业和企业，这样就和地方当局的矛盾不突出。

但十大河流水务局的成立虽解决了一些问题，但却忽视了对水土资源的统一管理。1983年撤销了国家水理事会后，地区水务局没有对土地排水和防洪的控制权，那么也就削弱了水资源问题统一管理的基础。由于把管理和服务职能纳入同一机构水务局，使水务局几乎没有什么激励机制来加强从事管理和控制污染方面的工作，水污染程度在20世纪80年代产生反弹。因此出现了对水务局管理体制的怀疑和反思。为此，1989年的水法对水务局的机构、职能和任务重新作了调整，并开始走向水服务私有化的惟水公司（Water-Only Company），把水务局的资源管理部分改组为国家河流管理局，成立水服务办公室等。1995年又通过环境法，把国家河流管理局并入新成立的环境署，并将所有水资源规划和管制职责也并入环境署。这些倾向，反映了在英国对水资源的管理尚未最后形成一种比较完善的体制，水服务全面私有化的道路还存在不少问题有待解决。

法国的水资源管理在20 世纪50年代还主要是分散型管理，政府的有关部门对水事责任进行了分工。但随社会和经济的增长和需水量的增加，以及各种污染现象的上升，在水资源方面的矛盾变得十分突出，因而在1964年通过的水资源纲要性法案增强了国家对水资源的控制和监督能力，成立了流域委员会及其执行机构水资源管理局，建立了水污染控制的法律法规，并成立了环境部制定有关水资源开发利用和保护的政策，建立法规和组织规划。1992年对1964年的法案进行了修改补充，并在环境部内成立了水理事会，进一步加强国家在水资源管理中的作用，监督并协调水资源管理局的工作。在国家层次上还成立了代表各用水管水部门的部际水资源委员会和国家水资源委员会，表达对国家水资源管理政策的意见。在流域一级成立了流域委员会及其政府机构流域管理局，每个流域委员会设水资源管理局，在水资源管理局中设水理事会。而地区一级则在流域委员会和水资源管理局中均设有代表。1992年法案也加强了县级行政负责人在水资源方面的行为和权力的法律基础，有关的县级办事处受县级行政负责人的管辖，社区一级被赋予管理给排水设施的职责，确定了污水处理系统的义务及财政来源，因此，法国的水资源管理体制实质上是既有集中，又有分散。(www.chuimin.cn)

日本对水资源的管理形式由许多个部门分管，在中央政府一级的有关部门有建设省、农林水产省、通商产业省、厚生省和国土厅等。对于河流的管理则按照日本《河川法》的规定，一级河流由建设大臣任命的建设省河流审议会管理，二级河流由河流所在都、道、府、县知事管理。农林水产省则负责灌溉排水工程的规划、施工和管理。通商产业省则负责工业用水和水力发电，厚生省负责城市供水和监督水道法的实施。国土厅设有水资源部，负责水资源长期供求计划的制定及有关水资源的政策，并协调各部门间的水资源问题。因此，日本的水资源管理属分部门、分级管理的类型。

我国的水资源管理在相当一段时间内在国家一级部门间也是各行其责的分管形式，直到20世纪80年代初期，由于“多龙治水”局面影响到水资源的综合开发利用效益，国务院规定由当时的水利电力部归口管理，并于1984年成立了由水利电力部、城乡建设环境保护部、农牧渔业部、地质矿产部、交通部和中国科学院负责人组成的全国水资源协调小组，协调解决部门之间水资源立法、规划、综合利用和调配等方面的问题。1988年1月由全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国水法》，规定了在中国实行对水资源的统一管理和分级、分部门管理相结合的原则，并在当年重新组建水利部时，明确水利部作为国务院的水行政主管部门，负责全国水资源统一管理工作，各省、自治区、直辖市也相继明确了省水利机构是省级政府的水行政主管部门，同时成立了由国务院副总理任组长并由有关11个部委负责人参加的全国水资源与水土保持工作领导小组，负责审核大江大河流域规划和水土保持工作的重要方针、政策和重点防治中的重大问题，以及处理部门之间有关水资源综合利用方面的重大问题和省际重大水事矛盾。1993年国务院再次明确水利部是国务院主管水行政的职能部门，统一管理全国水资源和河道、水库、湖泊，主管全国防汛抗早和水土保持工作，负责全国水利行业的管理，受国务院委托协调处理部门间和省、自治区、直辖市间的水事纠纷，并撤销了全国水资源与水土保持工作领导小组。同时明确要逐步建立起水利部、流域机构和地方水行政主管部门分层次、分级管理的水行政管理体制。

1992年在都柏林召开的国际水与环境会议的会议报告中，对于水资源的管理体制，则有这样一段话：

“集中的分部类（自上而下的）开发和管理水资源的办法，已被证明不能解决地方上水资源管理问题。应当调整政府的作用，改为保证人民和地方机构积极参加。……基本原则仍然是在特定情况下，应由最低层面来管理水资源。要承认水资源管理与土地利用和管理相结合，与环境保护和其他部门利益相结合，尤其应对居民点、农业和工业的需要加以管理，并根据人民和环境的总需求加以平衡。”

但在会议报告中也同时指出：在国家一级上应当有相应的机构来主管水，如国家水管局等。国家机构的职能在于将经济社会和环境决策过程，与拟定的水资源政策和规划互相结合起来。其他职能也包括协调和管理数据、管理国家监测网、拟定规章、技术转让、人才开发以及促进管理持续开发水资源、便利公众的参与各个方面的水资源活动等。

报告还呼吁要求加强和推动制定国际水监测计划及加强联合国现有机构，以全面检查《21 世纪议程》中有关水的事项，或设立更全面的世界水论坛或理事会，以加强这方面的工作。

由上可见，对水资源的管理体制和形式的总趋向是：针对各国的具体条件不同，应采取不同的方式。分层和分级的管理体制比较适合因河流的大小和跨地区层次的不同来管理河流水资源。一般来说一个国家应有一个负责全国水资源管理的机构，但高层次机构的主要职责应侧重于重大政策、规划和具有全国意义的重大工程的决策，而不同层次的水管理机构则负责其管理范围内的水资源问题。不同部门间对水资源利用方面应分工明确，但应在统一水资源综合规划的指导下，采用一定组织形式，协调好水资源的综合利用，避免出现或尽量减少因不同用水要求而引起的矛盾，使水资源的综合利用效益最优，且各部门都能比较满意。