课程管理制度类型及其在教育领域的重要性

总览世界各国的课程管理体制，按照中央与地方在课程管理上的权限分配不同，可把它们大致分为三种类型，即中央集权型、地方分权型和混合型。实行中央集权型课程管理体制的国家，并非指地方没有一点课程管理权限，而是指以中央对课程的直接管理为主。同样，实行地方分权型课程管理体制的国家，也并非中央对课程管理毫无权限，而是以地方对课程管理为主。而实行混合型课程管理体制的国家，是指中央与地方都对课程有一定的管理权，但二者并未达到一定的融合程度，仍有弊端。三种课程管理类型各有其利弊，因而各国都在作不同程度的改革，以使集权与分权达到最佳融合，有效地实现课程目标。

（一）中央集权型

实行这种课程管理模式的国家，主要有中国、苏联（俄罗斯）、韩国等。中央集权型课程管理的主要特征是：国家对课程统一集中管理，有统一的课程计划、教学大纲和教科书，也就是所谓的“三统一”。地方对课程管理权限小，主要执行中央级的决策与规划。

我们主要从下面的课程管理机构、课程标准政策（包括课程计划与课程大纲）、教科书制度等几个方面对中央集权型课程管理体制进行研究。

1.课程管理机构

许多实行中央集权型课程管理体制的国家，由于历史传统因素影响，对“课程”作单独研究的程度不深入，致使课程管理机构也无从谈起。但近些年来，随着课程研究国际交流的加深以及观念的转变，许多国家已建立了中央级的课程管理机构，作为课程领域的最高权威机构。而其下属部门也设有相应的管理机构，具体执行最高课程管理机构制定的规章、制度。

例如，中国原国家教育委员会在1986年时，成立了由著名专家、学者、教师组成的“全中国小学教材审定委员会”，作为新中国成立以来第一个教材审定的专门机构，同时，相应地设立了“各学科教材审查委员会”。而且，各省、市、自治区也相继建立起地方的课程教材管理机构，主要负责地方级课程教材的审查。

但是，有一些国家仍沿用原有体制，课程仍由国家教育部及其下属的一般机构管理。而中国也仅仅是设立单项课程管理机构，而非全局性的。因此，中央集权型课程管理体制的国家对课程管理还没有达到足够重视的程度。换而言之，地方、学校对课程的管理权限比较小，没有引起足够的重视。

2.课程标准政策

课程标准部分应包括课程计划和课程大纲，因为这是课程设计、实施及评价的依据。课程标准的制定、发布及其内容要求，无不体现了课程管理。可以说，课程标准政策是课程管理的显示器。

中央集权型课程管理体制下的课程标准具有绝对权威性，地方必须依据课程标准开展教育、教学工作，因而，导致地方缺少课程改革及课程管理的积极性。

例如，中国的课程标准政策，在20世纪80年代中期以前，全国只有一个教学计划，一套教学大纲，各地各校必须严格遵循中央级课程标准的规定和要求。因此，造成了“千校一面，万人一书”的局面，学校教育没有特色，缺乏个性。

苏联的课程标准也具有权威性，一直推行统一的教学计划，统一的教学大纲，地方和学校对此几乎没有发言权。这种僵化、统一的课程管理模式，在历史上促进了苏联教育的整体发展和提高，但也不可避免存在着弊端，诸如苏联作为一个多民族、地域广袤、各地条件悬殊的国家，执行统一教学计划很困难，地方没有积极性等。

鉴于存在的弊病，各国都进行了相应的改革，以期扩大地方对课程管理的权限。现在看来，这种改革已收到了初步成效。

比如，中国在20世纪80年代就开始了扩大地方课程管理权限的运动。1985年，在《中共中央关于教育体制改革的决定》中，针对教育管理体制统得过死的弊端，提出了“简政放权”“分级管理”的原则。此后，一直努力采取一系列措施，下放教育管理权。于1993年开始实施的《九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划》，进一步确立了“分级管理”的制度，将义务教育阶段课程分为国家课程和地方课程，并规定分别由国家和地方管理。原国家教委基础教育司又于1996年印发的《全日制普通高级中学课程计划（试验）》方案中，专门说明了课程管理办法，具体提出了高中课程的三级管理模式，即由中央、地方、学校联合管理，各司其职，中央制定课程计划，并制定中央级教学大纲，而地方、学校负责自行安排一些因地制宜的课程，使课程管理更加灵活、多样，更切合实际，更具有针对性。2001年开始了新一轮课程改革，教育部颁布了《基础教育课程改革纲要（试行）》，明确提出，“为保障和促进课程适应不同地区、学校、学生的要求，实行国家、地方和学校三级课程管理。教育部总体规划基础教育课程，制定基础教育课程管理政策，确定国家课程门类和课时，制定国家课程标准”。同时，教育部颁发了义务教育21个学科的课程标准（实验稿，2001年版），经过10年的实践探索，于2011年12月教育部下发了《教育部关于印发义务教育语文等学科课程标准（2011年版）的通知》，对2001版课程标准予以修订，颁布了语文等19个学科的新课程标准。

苏联于1991年解体后，俄罗斯也逐步通过教育民主化的改革，以改变以往僵化的课程管理制度。1993年俄罗斯教育部批准颁布的《俄罗斯联邦普通教育学校基础教学计划》规定，中央级基础教学计划是指导性的，可供地区和学校灵活选用、参考。地方和学校可根据需要，制定本地、本校的教学计划，这样，教学计划的制定权最终下放到学校。为了实现普通教育学校课程多样化，俄罗斯实行三级课程管理制度。1998年，俄罗斯又出台了新的基础教学计划，在课程管理上基本上延续了1993年的管理模式。据统计，俄中央管理60%的课程，地方管理30%的课程，学校管理10%的课程（百分比以授课时数为据得出）。“俄罗斯于2002年出台了新的《普通基础教育国家教育标准（草案）》和《普通教育国家标准的联邦成分（草案）》，综合这两个草案的内容，在保持原来大致内容的基础上，某些方面的规定又有了新的变化。”^[2]“新的草案以‘规模性指标’取代原来固定的教学计划，将普通教育阶段划分为小学、初中和高中，再确定每一学习阶段的各学科以及学科的必修内容最低限度、培养水平和要求等，‘规模性指标’规定了每一教育阶段的总教学时数、每门学科的教学时数、必修课和选修课的比例、联邦课程和地区课程的比例等。这种宏观上的规定使各学校在课程执行中具有了更大的灵活性和自主权”。^[3]现在，俄罗斯正在实施专门针对基础教育改革与发展的国家教育倡议“我们的新型学校”。它于2010年初由时任俄罗斯总统梅德韦杰夫签署，为俄罗斯普通教育的创新发展指明了方向。提出实施新教育标准，要求学校的教育大纲由国家统一的必修课程和学校制定的校本课程两部分构成，年级越高，选择性越大。

同样，韩国作为一个传统的课程管理集权型的国家，也在近些年内采取了一系列措施，以扩大地方课程管理权限。韩国文教部从1990年着手进行的最新教育课程改革的突出特点之一就是：“实行教育课程决定分权化——改过去的中央集权型课程为地方分散型课程，防止划一性、僵化性和封闭性，增加自律灵活性，扩大市、道教育厅和校长的创造性和自律决定权。”^[4]该特点在韩国高中课程中有鲜明的体现。韩国普通高中建立起以选修为中心的教育课程体制，废止了以往的普通高中二至三年级的课程分类。高中二至三年级的选修科目分为指定选修课和自由选修课。指定选修课由市、道教育厅指定的约占总单位数的30%，高中学校指定的占20%；自由选修课应占总单位数的50%。^[5]

3.教科书制度

实行中央集权型课程管理模式的国家教科书是全国统一的，并统一审定，统一供应，出版、发行也具有统一性。

（1）教科书编订制度

中国和苏联等国的教科书基本上是依据学科中心主义编写的，因而教科书是分科制的。但近年来也充分考虑到儿童身心发展的特征，教科书编订出现了综合化、心理学化等特征，使教科书编写更科学化。

中国的教科书编写一直由原国家教委直属的人民教育出版社组织有关专家、学者、教师等编写人员在遵循教学大纲基础上分科编写，并由人教社出版。各地各校一律采用本教科书（少数民族语言教科书除外）。就这样，形成了仅此一家教科书出版、编写机构、一纲一本的状况。到20世纪80年代初期，虽然已出版了数套教科书，但仍不能满足课程发展的需要。因此，20世纪80年代中后期，我国先后出台了一系列教科书管理文件，对教科书编订作了规定。其中，《中小学教材审定标准》指出，各地区在达到教学大纲基本要求前提下，可以编写不同风格、不同程度的教科书，以适应不同地区、不同学校的需要。1988年，国家教委又制定了《九年义务教育教材编写规划方案》，鼓励教科书编写多样化。从此，教科书编写、出版出现了繁荣局面，进入了教材的一纲多本时代。在全国中小学教科书审定委员会的审查指导下，1990年审定通过供中小学使用的教材共有小学教材9套、初中教材8套。此外，还有许多单科性教科书。这些教科书的编写都基本上发扬群策群力的优势，精选编写队伍，奉献出高质量、多种风格的教科书。例如，人教社当时新编义务教育教科书是新中国成立以来编写的第8套教科书。这是在总结研究了前7套教科书的编写经验，以及结合国内外课程发展现状基础上编写的杰作。参加编写的工作人员有400余人，他们分别由教材编辑人员、教材专家、教师和学科专家组成，具有广泛的代表性。此外，上海市、北京师范大学、沿海联合编写组及四川省等编写的教科书也各有特色。2001年新课改以来，教育部鼓励和支持有条件的单位团体和个人参与中小学教材的编写工作，先后有70余家单位自筹资金参与了新课程教材的编写与出版，一大批院士、科学家、学科专家及社会名人成为中小学教材的主编，极大地提高了教材的科学性、丰富性。截至2009年，全国中小学教材审定委员会审查通过了义务教育阶段22个学科共167种教材，普通高中16个学科共67种教材，供全国各地中小学选用。审查通过的教材基本满足了不同地区学校多样化的需求，适应了新时期教育发展的要求。随着各学科课程标准（2011年版）的正式颁布，教材进入了全面修订阶段，一纲多本必然是今后教材编写、出版的重要原则。

苏联的教科书编订别有特色，“采取全国招标制，国家提出对教科书的要求，在报刊上发布，各级教育工作者都可投标，投标有一套严格的程序，以防止弄虚作弊，充分体现公平竞争。”^[6]中标的优秀手稿，由国家教育委员会盖章批准作为教科书出版，同时要作必要的修改，并在许多地区实验检查的基础上由学校选用。苏联这种竞赛征奖的办法，有利于择优出版教科书，在全国范围内推广，保证了教育质量。

俄罗斯仍沿用苏联的教科书编订办法。小学义务教育教科书编写通过评比竞赛的方式。比赛是公开的，学者、教师、教学论专家、研究人员，不论个人或集体，都可参加。编写要依据俄联邦国民教育部批准的现行教学大纲的要求。书稿评出后，由教育出版社与作者签订合同，以国民教育部的名义出版，通过试用后可作为稳定的教科书。但是不容忽视的问题产生了，由于社会制度的根本变革，学校私有的思潮蔓延，与此相应，国家财政部拒绝为全国性教科书出版提供资金而且地方当局也不愿支付这笔资金，使得俄联邦中小学教科书出版陷入了困境。而该套教科书是为保证义务教育的实施，按国家教育标准编写的，是中小学师生不可或缺的。教育部只好自筹资金，同意企业在教科书封面上做广告，并且打算以“学校教科书”名义发行债券^[7]。

2000年后，普京总统强化了对教科书编写、审查、出版发行的管理。要强化对教科书内容进行苏维埃式的学术检查，警惕西方利用俄罗斯教科书扭曲俄罗斯历史；出版爱国主义的教科书，加强爱国主义教育。对于那些借助外国人的资金编写的教材以及没有出版更多爱国教材的出版社实行国家审查。强调出版社的社会责任。^[8]“俄罗斯教科书由俄罗斯联邦教育部联邦审定委员会负责审定。审定对象广泛，除课本外，还包括练习册、教学参考书、教师指导用书以及教学方法等出版物。”^[9]

（2）教科书选用制度

集权型课程管理体制下，一般对于使用某种教科书作统一的规定，不准学校私自选用。但近年来，在课程改革浪潮的驱动下，学校的权限有所增大，可在经审定的教科书中自行选用。

例如，新中国成立后的30多年里，沿有专门的教科书审定机构，教科书也仅由人教社独家编订，因而不存在教科书选用问题。自从教科书编写多样化后，教科书选用权开始逐步下放。比如，原国家教委于1992年底出台的《关于九年义务教育小学、初级中学教材选用工作的意见》指出：“教材选用权应逐步下放，”“小学各科教材一般可由县级教育行政部门负责选用。初中各科教材可由省或地（市）一级教育行政部门负责选用。对有条件的小学或初级中学，可赋予选用教材的权利，并逐步扩大这类学校。”

俄罗斯、韩国等国也都逐步放开教科书选用权，给地方、学校以更大的权限。

21世纪以来，韩国对不同类型的教科书，采取不同的选用方式。如果某学科有国定教科书（义务教育阶段的国学、历史、道德等科目），那么必须选用国定教科书。在没有国定教科书的情况下，则选用检定教科书（义务教育阶段除国定教科书以外的其他科目）。当前，只有小学和中学的国语、韩国历史、道德教科书控制较严，教育部硬性规定必须选用国定教科书，其他各科教科书则在地方教育当局的指导下，由学校自主选用。一般而言，在教科书选用中，首先地方教育当局向辖区内的每所学校提供当年选用教科书所必需的有关教科书的编写、内容、特色、优缺点等资料，并对学校选用教科书提供指导、建议、帮助。然后，教师、家长、学生等人员组成学校教科书运营（选用）委员会，根据本校教师的“教”与学生的“学”的实际情况，对各种不同版本的备选教科书进行审议，并提出审议报告，供学校负责人咨询。最后，学校根据运营委员会的教科书选用审议报告，自主选择适合本校师生实际情况的教科书。^[10]

2002年6月，俄罗斯联邦教育法修正案颁布。在修正案中，明确规定了联邦对教科书进行审定的权利，承认教师有选择与使用教育部门认可的教科书的自由权利。在实际操作中，教科书的选用权在中小学校，通常由学校教师会议集体讨论决定。而在20世纪90年代，教师可以不使用审定通过的教科书，教科书的采用却是由各学校教师自主决定。据俄罗斯新闻社2015年8月21日报道，俄罗斯教育科学部第一副部长娜塔利娅·特列季亚克在日前召开的新西伯利亚教师代表大会上表示，新学期俄罗斯所有的中小学校将在教师、学生及家长的参与下自主决定教学过程中是否使用电子版教材。

（3）教科书供应制度

教科书的供应状况受多种因素影响，但概括起来，主要受经济因素和义务教育观念因素的影响。

21世纪初期，中国的义务教育制度已比较健全，义务教育观念也深入人心，但由于国家财政比较困难，致使义务教育的免费特点还不能完全体现，教科书并非免费供应，而是由学生及家长出资购买。随着国家对教育投入的不断加大，财政投入逐步达到GDP的4%以上后，一些发达地区义务教育教科书开始免费供应。2015年11月，国务院常务会议决定，从2017年春季学期开始，统一对城乡义务教育学生（含民办学校学生）免除学杂费、免费提供教科书。至此，我国开始实现了真正免费的义务教育。

苏联几十年内一直采用学生自费购买制，但从1977年开始，根据有关使用教科书的决议，向学生免费供应教科书。学生用完后，教科书收回，散发给下届学生使用，采用连续使用制。但由于俄罗斯经济出现了困难，该制度在当前执行起来却步履维艰，而免费观念又深入人心，形成传统，因此出现了上面描述的教科书内做广告及发行有关债券等做法。“在俄罗斯，既有免费向学生提供教科书的地区，也有有偿向学生提供教科书的地区。较为富裕的地区如莫斯科等，学生可以免费使用教科书；较为贫困的地区，教科书由学生负担。随着国力的增长，俄罗斯力争尽快实行义务教育阶段教科书的免费使用。”^[11]

20世纪90年代，韩国国定教材由国家无偿直接发放至已实施义务教育的所有小学生手中。对农村、渔村和岛屿的初中学生也免费发放，而城市地区的中学生则通过国家指定的教科书株式会社购买。到2011年，韩国已经实现了义务教育教材免费发放，而且，电子教材开始大面积进入韩国中小学课堂。韩国政府先发行语文、英语和数学3个科目的电子教材，然后再逐渐扩大到其他科目，将在2014年把电子教材引入小学、初中和高中的所有科目。但是，电子教材并未取代纸质教科书，而是两者配套使用。韩国教育科学技术部建议学生把纸制教科书放在学校，在家使用电子教材，以减轻书包的重量。对于义务教育阶段的小学和初中学生，电子教材将免费发放。

（二）地方分权型

地方分权型的课程管理体制的特点在于：中央对地方要求比较松散，基本上没有统一要求，各地方各自为政，地方负责本地课程管理的主要事物。因而，学校课程设置极不统一，“千校千面”。实施这种课程管理模式的国家以英、美为代表。

1.课程管理机构

以前，由于中央对地方的课程管理权限极小，所以中央一般不设课程管理机构，仅设一些课程咨询机构。但是，由于近年来地方分权型的各国都对课程加强了统一管理，因而，开始设立了一些国家级课程管理机构。

例如，英国在1988年前只有非行政性质的“学校课程研制委员会”等，它不直接隶属于英国教育和科学部，只是政府在课程方面的一个咨询和监督机构，它通过研究课程，向教育和科学部提出课程改革的咨询和建议^[12]。英国现在最有影响的《1988年教育改革法》法案颁布后，成立了“国家课程委员会”，委员会由10～15名具有有关知识和经验的人员组成，人选由教育大臣指定。它负责审查公立学校的课程，并向教育大臣提出建议，而且还要负责课程有关的资料、信息的出版和传播等。至此，英国设立了课程管理的国家专门机构，以便加强对课程的统一的管理。

美国的课程管理体制一直是以地方分权为主，地方有权制定地方课程方案，国家极少干预学校课程设置问题，因而，联邦中央没有专门的课程管理机构。但自20世纪80年代末以来，美国教育界就国家课程问题展开了较为广泛的讨论，并出台了一系列政策及法案，在国家课程上达成了共识。因而，建立了“国家教育目标专门小组”“国家教育标准和改进理事会”“国家技能标准委员会”和“国家教育标准与测验委员会”等国家课程管理机构，专门负责制定国家教育和课程标准、课程内容以及课程和学业评价标准等。^[13]即便如此，联邦和州政府对课程管理权限也是有限的，联邦和州政府一般只对学校教育内容提出大致要求，规定各学区学校的课程基准及毕业要求，而中小学的具体课程设置则由地方教育委员会组织的以课程管理人员、指导主任、校长和家长代表为团体的课程委员制定。此外，美国的许多州设有教科书审查机构，比如，有代表性的加利福尼亚州有州课程委员会，负责州课程的审定，然后由加州政府对已经审定合格的教科书进行审查批准，最后审查通过的教科书被编制成教科书目录公布，供各学区选用。这有利于为本州中小学提供高质量教科书，使全州课程有统一性。

2.课程标准政策

在地方分权型管理体制下，从全国范围看，没有课程标准可言，换而言之，全国缺乏统一的国家课程标准。但是，地方一般都有自己的课程标准。因此，课程标准具有地方性。

例如，英国在1988年改革前，一直以地方分权型为主。1944年，英国议会通过《巴特勒教育法》，确立了中等教育的三轨体制，即文法学校、技术学校和现代学校，这三种学校的培养目标相去甚远，各有所侧重，因而，不可能做出统一的课程规定，致使课程设置趋于多样化。该法还确定了中央监督、地方管理的学校管理体制，削弱了中央政府对学校管理的控制，加强了地方教育当局对学校的管理。然后，通过层层下放，学校管理权最终下放到校长。因此，校长成为实际上的课程管理者，由校长决定课程标准及教科书。从此，英国学校课程管理的分散形式形成了。毫不夸张地说，有多少所学校，就有多少种课程方案。

英国的分权式课程管理，充分发挥了地方、学校及学生的主动性，但是，由于课程设置标准不一，致使教育质量得不到保证。因此，英国《1988年教育改革法》提出的国家课程标准规定：核心课英语、数学和科学，以及基础课历史、地理、技术、音乐、美术、体育和中学现代外语，此10门课程为国家统一课程。中央政府加强了对课程的集中管理，但强调统一时，仍给地方和学校编写课程的权利，不搞绝对的整齐划一。比如，虽然规定了10门基础学科为必修学科，大约占整个教学时间的50%～70%，学校仍有相当的余地去安排其他学科。10门全国统一学科的学习大纲由教育和科学部的有关部门规定，“但教育和科学部强调，国家并不规定每门全国统一课程的授课时数，不规定教学方法和教材，不规定基础学科以分科的形式还是综合形式开设，只要规定的学科包含在内，名称不同也没有关系”^[14]。《全国大纲议会敕令》仅仅设定了核心和基础科目的最低要求，各校实际教什么，可以有很大差别。英国大纲的一个显著特点在于，框架式大纲给学校和学生以选择余地。英国大纲把教学目标分成十个水平，这十个水平又对应四个统考阶段（7、11、14和16岁）。在每个阶段不强求学生达到同一水平，即有一个范围跨度。比如，学生在14岁应达到水平4～7；在16岁时，最好的学生达到水平10，而允许能力差的达到水平5。^[15](www.chuimin.cn)

在20世纪80年代以前，崇尚自由的美国，在课程管理上也打上了自由烙印。由于美国宪法赋予各州直接管理地方教育事务的权力，联邦不能直接控制各地方的课程设置、教科书选择、评估等事务。因此，国家没有统一标准，只有州级的教育标准。由于各州教育标准不一，致使教育质量参差不齐，并且整体教育质量有下降趋势。因此，到1983年时，美国中小学质量调查委员会提出了名为《国家在危机中：教育改革势在必行》的报告。联邦教育部要求各州以此报告为指导进行教育改革。报告提出：加强中学五门“新基础课”的教学，中学必须开设数学、英语、自然科学、社会科学、计算机课程。同时，要提高教育标准和要求，各级学校要对学生的学业成绩和行为表现采取更严格、可测量的标准，提出更高的期望。在该报告提高课程标准的影响下，美国开始了重视教育质量的运动。

20世纪90年代后，质量运动趋势高涨，这主要体现在制定国家课程标准上。1991年4月18日发表的《美国2000年教育战略》，提出了所谓“新的世界标准”，即英语、数学、科学、地理和历史这5门核心课的教学大纲，并规定了不同年级应达到的标准，制定全国性的课程标准和测验标准，加强学校教育质量的检查，学校自愿参加全国统一考试，统考内容以5门核心课程的教学大纲为标准。此后，“美国教育部把一份名为‘詹姆斯·麦迪逊课程计划’推荐为标准的样板计划。”“制定课程计划对美国来说是件新事，因为美国的教育不是中央集权的，制定课程计划历来是州、地方和学校特权”，^[16]同时，联邦教育部推动和资助了一连串的全国性课程标准的制订计划。课程标准由具有代表性和权威性的专业团体或研究机构来主持和组织，并吸引有关方面广泛参与，保障所制定专门学科的全国性课程标准具有很强的代表性和专业性，以便能够在全国范围内得到广泛的认同和接纳。由于联邦不能干预地方教育事务，所以，联邦只能在一定的全国性课程标准下，鼓励各州自愿遵循全国性课程标准，在课程框架、教科书选择、教学和评价等方面，推行相应改革。联邦的鼓励措施之一就是采取拨款资助的办法。1994年3月，克林顿政府宣布了《2000年目标：美国教育法》，继续强调上面提到的5门核心课，并增加了外国语和艺术为核心课，而且同时提出建立全国性的课程标准和测验标准。到1997年，克林顿取得总统连任后，他提出把教育放在“最优先的地位”，并要在全国开展一场运动以达到“教育标准”。要求每个州和每所学校必须安排好体现这些标准的全部课程，每个州都应该采取高水平的国家标准。可以说，美国基础教育改革的动向就是制定统一教学大纲，严格教育标准，政府按高的教育标准组织统一考试。确立全国核心课程，并制定全国标准，虽然不能要求各州必须执行全国标准，但这无疑对各州都有影响，具有统一方向的作用。对于执行全国课程标准的学校给予一定的经济资助，这对于许多公立学校而言具有很强的吸引力。这也显示美国政府扩大政府权力，参与课程管理的决心。国家参与课程管理，是保证国家教育质量的重要举措和趋势。

虽然联邦在推行核心课程全国标准，但联邦政府和教育部只对全国的教育课程标准提出建议，各州自愿执行，因此，各州都纷纷出台了基于全国标准的本州标准，从而导致50个州有50个课程标准。而美国基础教育一再在国际学生测试中败北的表现，使得政府急需解决教育标准不统一的问题。为此，到2009年，除个别州外，绝大多数州签署正式文件，加入由全国州长协会（NGA）和各州教育长官委员会（CCSSO）联合发起的设立全国统一的数学和英语课程标准的行动。几个未签署文件的州，也纷纷表态待条件成熟时逐步加入课程标准统一行动中。

通过改革，美国低年级课程的统一性加强了，但高年级课程的灵活性仍较大。比如，初级中学的课程设置虽大体上是一致的，但各科的开设顺序、课时分配、学周安排、教学侧重点等在各州、不同学区都存在很大差异。高中的必修课比重小，以选修课为主，对必修课、选修课只规定学习年限和应得学分，并不规定哪一学年要学哪一门课。高中选修课由学生自己选择。选课一般是学生根据高中毕业要求和自己心里向往目标，在父母配合下进行选择。

3.教科书制度

（1）教科书编订制度

英国、美国等地方分权型课程管理体制下的教科书编订非常自由，各出版社对教科书的编辑、出版不受限制，不属于政府性行为，完全在民间自由进行。

英国的教科书编写和出版比较自由，有形形色色的教科书研制单位。各出版社组织大学和学院的教授、中小学教师以及其他有经验的教育工作者等参与课程编辑。出版社可以把审查用的校本散发给各个学校，教师提意见后，退还出版社。英国没有教科书专业出版社，可以出版教科书的公司达四百多家，但控制市场的大公司不过六七个。^[17]除此之外，纳菲尔德基金会（Nuffield Foundation）对课程研制的管理影响极大，它颁发教育资助和研究资金，并同教育和科学部、许多大学及研究单位合作，积极支持课程研制。它对学校课程的影响主要在理科、数学、古典学科与外国语方面。它编制了大量各种类型的教科书和教学参考资料，编写时吸收了国内各方面高水平的专家学者和优秀教师参加，并且注意吸收现代科学技术和现代教学手段方面的新进展，质量较高，深受社会各界的欢迎，有很多学校选用。^[18]

美国没有统一的教科书管理法规，因而各个州的教科书制度各不相同。各州独立地对教科书的编辑和出版等问题作出规定。美国各出版社调查各州、各学区所需要教科书的情况，以及根据州教育行政部门制定的课程标准，编辑出版各种教科书。在美国，出版教科书能获得巨额利润，于是出版公司就大力宣传教科书的优点，努力推销。同时，出版商为了提高课本对多种文化的适用性，以便扩大发行范围和数量，常常减少他们的教科书对地区的针对性，极大扩大地区的适用性。又由于他们追求教科书的生动描述，过分运用修辞技巧，这样也会影响到教科书的实用性^[19]。美国虽没有全国性的教科书审定制度，但有许多州有自己的教科书审定制度。例如：加利福尼亚州实行州审定制，由具有代表性的各类人员组成社会内容审查小组，检查教科书的社会内容；由教师及各学科的课程专家组成的“教科书评价小组”，检查教科书的教育内容。此外，全州还设立30个教科书展览中心，所有送审的教科书都在中心展出，以征求公众对教科书的评价意见^[20]。对于一些校本课程、选修课程等，教材编写更加自由。

（2）教科书选用制度

地方分权型课程管理体制下的教科书选用制不尽相同，但学校在选择教科书上都有较大自由度。一般说来，校长在一定范围内，拥有选用权。

在英国，实行教科书自由选择制，校长确定教科书的选用。但在1988年教育改革后，自由度有所降低。英国国家课程大纲规定，学校在课程大纲的指导下，决定教科书、参考资料等，加强了国家对教科书的统一管理。近些年来，校长的权力也逐渐下放，由学科组长和教师选择教科书及教学材料，在同一所学校里，教师选择的教科书也可以不一样，只要学科组长认为符合要求即可，校长在课程选择上主要起协调、指导的作用。但总体上分析，英国的中小学没有统一教材，由教师自己选择、准备教学材料。

美国的教科书选用制度所表现出的自由度比英国要小。在美国，采用教科书选定制或自由制，各州不一。在选定制度下，教科书的选定权通常属于学区教育委员会，但也有的属于州和地方学区委员会双方共同设置的教科书选定委员会，委员会的委员由教师、教育行政官员、专家和居民代表组成，并设有总负责人教育长。教科书是在教育长主持下的教科书选定委员会，根据选定的标准，进行审查选用的。各州政府对教科书的选用有一定的制约性。制约方式一是州制定选用教科书的标准要使选定委员会遵守；二是州提供选用教科书的目录单限定选择范围。也有的教科书选定委员会不受州制约^[21]。经教科书选定委员会认定后，校长与教师共同协商选择若干种作为本校教科书。可见，美国各州的课程体系可谓是一纲多本，各学区都可以根据本州的课程标准选择不同版本的教材。美国的教科书自由制与英国的类似，不管是选定制或自由制，教师对选用教科书的权利仍较小，据一份调查报告显示，教师认为，他们应在选定教学用书上起主要作用。这必须引起人们的重视，因为，只有教师对选定的教科书满意，才有可能做好教学、教育工作，才能提高教育质量。

（3）教科书供应制度

英、美等国家，由于经济比较发达，国家有能力实行免费供应教科书的制度，再加上义务教育观念和实践已蔚然壮观，故而国家也有义务、有能力实行免费供应教科书的制度。

比如，英国公立学校的教科书及有关资料，均由学校购买，供师生使用。美国大多数州也实行教科书免费供应制，而有些州对免费供应带有这样或那样的附加条件，以限制免费供应的范围。但是，英、美等国的私立学校一般不实行免费供应制，因为这些学校大多数注重办学效益，基本上自负盈亏，所以，国家不多作干涉。

（三）混合型

实行混合型课程管理体制的国家以法国和日本为代表，这是因为，法、日两国既有明显的集权特点（有统一的国家课程标准等），又有显著的分权特点（学校对教科书具有支配权等），是集权与分权的混合。

1.课程管理机构

正如其他两种类型的管理体制下的课程管理机构状况一样，法、日等国也直到约30年前才开始设立专门的课程管理机构，而在此之前，课程管理的受重视程度并不太高，不单独设机构，而由教育委员会（部）统一管理。

根据法国1989年《教育指导法》的规定，法国于1990年成立了“国家课程委员会”，委员会成员由国民教育部长任命。多数是大、中、小学校教师，也有科学院、企业、协会的代表，它是全国教学大纲的编写机构，需要就教学总体设想、要达到的主要目标、课程与这些目标的一致性和课程与知识发展的适应性等，向国民教育部长提出意见和建议。同一年，法国还创立了“全国教学大纲委员会”，包括22名成员，主要是大学教授，另外还有中、小学教师、校长、国民教育总督导、企业负责人等。它独立于国民教育部，主要职责是向教育部提出关于教学内容和组织改革方向的建议。这两个委员会都是法国教育史上的创举。

日本的课程管理权一直属于文部省及其下属的有关单位。在1985年时，为了加强对课程的管理，文部省创建了“课程审议会”，负责提出课程有关的咨询报告。此外，还有辅助机构、文部省初等中等教育局的“教科书审定科”以及咨询机构“教科用图书调查审议会”等。

2.课程标准政策

混合型的课程管理体制下，国家具有统一的课程标准，地方需遵从国家的要求，各校在课程设置、教学时数、教学顺序等方面都具有很大的一致性，在这方面，与中央集权型没有多少不同之处。

例如，第二次世界大战后，日本于1947年制定了《教育基本法》，编制了中小学的学习指导要领（相当于教学计划和教学大纲），确定了国家统一课程标准。这种僵化、划一的体制一直延续了几十年。到1976年时，文部省再次确立了全国小学和初中课程标准的修订基本原则，其中之一就是减少各科的标准课时，并允许各地学校根据本校和本地区特点决定适当学时。根据该原则，文部省制定了新的小学课程和课时标准。此次改革使学校对课程的管理权有所扩大。20世纪80年代后，日本的课程管理的非集权化改革趋势越来越明显。几乎每次教育改革，都要触及集权、统一。例如，1983年中央教育审议会教育内容等小型委员会的《审议经过报告》认为，学校教育过于划一僵化，不能适应社会的变化和儿童身心发展，并提出改订课程的目标之一，就是要扩大选修，采取课程设置弹性化措施。1985年6月，临时教育审议会《关于教育改革》的咨询报告再次指出，教育改革目标之一是打破教育根深蒂固的划一性。1987年4月及8月的两次咨询报告，都再次提到了要打破教育的划一性、刻板性。原有教育的弊端在于仅强调了形式上的绝对平等，而导致逃学、校内暴力等教育荒废现象日益严重。

在以上咨询报告背景下，1987年12月，课程审议会出台了《关于改善幼儿园、小学、初中及高中教育课程标准的问题》的咨询报告。报告着重提出了高中各学科、科目及其标准学分，以及小学、初中各学科、道德及特点活动的标准授课时数。此后，文部省于1989年颁布了小学、初中和高中指导要领，强调初中、小学的授课时数弹性化，要灵活处理授课的单位时间。规定初中必修课和选修课的处理方法：让学生学习选修科目，第1、2学年为1个以上，第3学年为2个以上。要扩大初中选修课的种类，第2年是音、体、美、保健、家庭等，第3学年所有科目都可作为选修科目。各校可因校制宜，规定必修和选修的授课时数及教学计划。高中的设置科目和种类要扩大，学校可根据学校、社区、学生的需要设置多种多样课程。高中办学者享有设指导要领规定范围以外课程的权利，可以自主决定新课的名称、目标内容、学分数、评价方式等。高中必修课具有层次性，历史、地理、国语、物理、化学等都分为A、B两层次，以适应学生不同需要，因而，也可以说是必修中的选修，这也是当前各国改革的趋势。到20世纪90年代后期，出现了课程管理改革的新呼声：减少国家对课程内容评价的限制，允许私立、国立高中一样，开设适合学生特点，更加多样化的课程。同时，要扩大学生的课程选择权。到1998年时，日本又出台了新的课程计划，使课程更实用、灵活、富于弹性。2008年，日本颁布新的课程标准——《学习指导要领》，明确指出将培养学生的“生存能力”作为日本义务教育的基本目标，课程改革将向增加教学难度、内容、时间和减少“综合学习时间”转变。

法国的教学计划和教学大纲一直是集权式，由国民教育部统一制定。进入20世纪80年代以来，法国不断加强了课程改革。1985年4月，法国国民教育部颁布了全国小学新教学计划。重新恢复了传统的分科教学。统一规定了每门课程的周教授时数，并制定了各门学科的新教学大纲。与此同时，法国还组织了专门委员会，重新制定初中教学计划和教学大纲。新教学计划意在加强法语、外语和数学教学，加强道德教育，加强综合技术教育。并规定新教学计划于1986年秋季开始实施。

法国普通高中课程包括基础课、限定选修课和自选课。高中第一年是基础学习阶段，设7门基础课、5门限定选修课和5门自选课。限定选修课分a组和b组，学生从a组中或b组中任选一门，对选学b组的学生，必须选学经济和社会基础课及该组中的另一门课程。自选课学生可自由选学，也可不选。高中二三年级是分科学习阶段，学生分为5个不同的学科组进行学习，各学科组内有2～3门相关、相近课程，具有了专业化倾向。可见，高中在课程设置上既注意了基础性及专业性，又注意鼓励自由发展。因而，法国高中的课程管理比较自由、松散，学校与学生的权限比较大。

在人们的印象中，法国课程管理达到无与伦比的集中程度。事实也确实如此，所有学生都要尽可能接受广泛、普遍的文化知识教育，且都要大致做到在同一时间里以同样的进度学习同一种课程，这也就是法国的普遍性原则，在该原则指导下，法国中小学的学年安排、课程设置、考试和升级规定等都是全国划一的，均由国民教育部统一管理。此种高度整齐划一性的课程管理，旨在保证教育平等。其实这恰恰是不平等，是对平等的片面理解，它仅注意过程平等或形式上的平等，而忽视结果平等，忽视人的个性差异和个性教育。课程管理统得过死，致使学生难以达到统一标准的要求，参差不齐，淘汰率过高。

鉴于以上存在的弊端，法国“对症下药”，进行了一些放权的改革。早在1973年时，就开始在中等教育中实施10%的自由支配课程。也就是说，法国首次尝试课程管理集权与分权相结合的模式，旨在打破中央课程大一统的局面，给予学校以10%的课时用于学校年度教学计划，学校可在一定范围内根据各地特点与学校规模，自由开设下列有关课程：① 学生一般性的自主学习活动；② 使用情况资料和视听设备的活动；③ 野外实习和短途旅行；④ 演艺活动；⑤ 差生补课活动^[22]。此种措施，调动了地方办学积极性，扩大了学校办学自主权，改变了国家与地方间权力分配的僵化模式。20世纪80年代以来，法国政府又陆续采取了一些积极的改革措施，基本措施之一就是“分权”，给予地方、学校更大的自主权。比如，1983年，国民教育部决定教师在职培训权下放给学区，1985年1月正式颁布“分权法”，进一步明确中央、学区、省、市、镇各级对教育管理的职权范围。比如，教育部负责制定教育目标、方针、教学计划和教学大纲、教师招聘等事宜，学区负责管理高中，省负责管理初中，乡镇负责管理小学。经过改革，学校校长的权力也有所扩大，不仅与任课教师共同选定教材，还可对教学时间进行部分调整。

1992年2月，法国国家课程委员会公布了《课程宪章》，是法国教育史上空前的事情。《课程宪章》规定：“课程大纲是在《政府公报》中颁布的规定性文件，是为在各学科和各年级建立‘教学公约’服务的全国官方文件，也就是说，在此框架中，教师或教学组作教学上适宜于学生的选择，而学生对这种选择也负有责任。”还规定了教学大纲的编制原则：“在学科组、跨学科或教学阶段组的范围内构建关于教学内容与方法的课程大纲草案。这些小组由不同类型教学的代表依据国家课程委员会的意见构成，并置于主管司局领导之下。国家课程委员会对各组工作的结论提供咨询。”各学科组还要经常性地接受总督学的评估。大纲不宜频繁变更，因此，《课程宪章》规定：大纲至少有5年的有效期。在大纲的5年有效期内，它要受到一系列严格审查，并在尽可能广泛的范围内进行商讨。比如，在实施新大纲的前一年，开展发布信息和培训活动，以解释有关变动和引起教师对其实施的兴趣与参与。各学科组将听取同学科教师及其代表、学生及家长的意见，了解总督学的评估，各学科组接受来自教师和学生关于大纲的可行性、实施中的问题和可能变动的建议。而且，专家协会、教育学派组织、职业部门代表、工会组织、教育出版社、学生家长联合会和学生代表组织将参与讨论。可见，法国课程大纲的制定、实施等无不具有极广泛的民主性，教师、学生、家长及各界人士广泛参与。

3.教科书制度

法国及日本的课程管理之所以属于混合型的，就是由于他们统一的课程标准，以及他们的教科书制度体现的极大自由性。混合型下的教科书制度与地方分权型下的教科书制度有相似之处。

（1）教科书编订制度

法国中小学教科书的编写是在一定原则指导下进行的。国民教育部规定教科书必须根据教学大纲编写，同时要考虑知识体系和学生身心发展特点及学习需要。法国教科书编写不是由权威机构来组织的，而是由商业性出版社组织和约请著名作者编写的。法国教育出版界没有相对稳定的主体为大中小学教师的教科书编写队伍。在历史长河的沉淀中，由几家著名的出版社垄断了教科书的编写和出版。此外，各大学区的教育文献中心也参与编写和出版参考资料、课外读物等。法国教科书的出版是非常自由的。虽然国民教育部规定教科书必须根据教学大纲来编写，但没有相应机构对此进行审查，出版社只好自己把关。出版社选定作者后，首先要求作者提出全书的设想和第一章的初稿，到学校听取一二十位教师的意见，作者在初选合格后再继续编写，然后请专家、教师评议。实际上，教科书的使用者——学生、教师、学校领导及学生家长成为教科书的主要审查者。同时，国民教育部和学生家长委员会也可对教科书的使用提出意向性意见^[23]。

日本开放教科书的编写，但编辑教科书的依据是文部省制定的《学习指导要领》，基本上由民间出版发行商负责编著和编辑。各出版社约请各方面的专家、大学教授、中小学教师组成编辑委员会，依据《教学大纲》编出样本送文部省审核，审议合格后出版。各出版社的教科书虽不同，但大都内容较活泼、图文并茂，特别是社会科基本是真人真事。

（2）教科书选用制度

实行混合型课程管理体制的国家不仅在教科书编订上有较大自由度，而且在教科书的选用方面也很自由。教科书自由制的两个重要维度就是编订和选用的自由，因此，可以说，该类型的许多国家的教科书制度是属于自由制的。正如上述，这与统一的课程标准共同构成了混合型课程管理体制的根本特征。

在法国，教科书的选择权在教师。由于有多套教科书，因此，教师就对教科书有了较大的选择余地。教科书选择通常有两种方式：一是定期性选择。每年，在教科书供应时节，各任课教师根据市政府下发的下一年度财政预算单和拨款以及教科书目录，在财政许可的范围内选择教科书。二是不定期。出版社随时提供教科书供教师选择。当一个年级有几个平行班并有两个以上教师时，要求教师们协商选择教科书。教师们对教科书选择出现意见不一致时，可由校长组织投票选定或由校长裁定使用哪种教科书^[24]。

在日本，选用的教科书必须是通过审定的。在具体审定上，审定权限是文部大臣。1989年4月4日，日本文部省公布了教科书审定规则和标准，涉及中、小学各级学校教学用图书，规定在审定教学用图书的范围及程度时，应对照课程标准对学科、学年、范围、目标所提出的各项要求。而且，对教学用图书内容的选择、处理、组织等方面做了具体的规定。只有审定合格时才可选用。具体选用，由地区教育委员会决定，或者由学校在国家审定的教科书目录中，自由选择教科书。

（3）教科书供应制度

正像我们在其他两种类型里提到的，教科书供应制度与课程管理类型的相关性最小，因为它几乎不受课程管理类型的影响，而主要受经济因素和义务教育观念因素的影响。混合型体制下的教科书供应制度也不例外。

在法国，教科书是免费供应的，费用由法国国民教育部负责提供。教科书免费供应制度在1980年时已从小学扩展到初中，但只限于部分科目。1989年，法国公布了《关于教育指导法的附加报告草案》，该草案规定：小学和初中免费供应课本，从1990年开始，高中课本也实行免费。学生对教科书只有使用权，而没有拥有权，属于接力式的连续使用，一般使用4～5年就要更新。

日本是先实行强迫的义务教育，随后才实行免费教育的。到1963年时，才在已普及的义务教育中推行教科书免费制。而且到今天，免费范围已扩大到学生生活、学习、交通方面的费用。