国外经验借鉴：大气污染治理与产业调整

2023-11-04 理论教育版权反馈

【摘要】：总之，CAA是现今美国控制大气污染的基本的法律依据。在工业时期，美国就对产业结构进行了调整。美国垄断组织广泛参加国际卡特尔，与别国垄断组织达成分割世界市场的国际协议。事件发生后，英国政府终于下定决心治理空气污染。

1.美国

早在1851年，芝加哥和辛辛那提市就开始进行保护空气质量的立法尝试。第二次世界大战以后，美国的工业及交通业迅猛发展，但造成的污染十分严重。震惊世界的八大公害事件中就有两件发生在美国。

1955年美国国会制定了第一部联邦大气污染控制法规《空气污染控制法》，该法主要规定开展对空气污染现象的研究和对各州的空气污染控制予以援助。此后又出台了《空气污染控制法》（1960年）、《清洁空气法》（1963年）、《机动车空气污染控制法》（1965年）和《空气质量法》（1967年），因为缺少有效的管理体制，以及州政府和联邦政府在标准和法的执行等问题上存在较大的矛盾，导致上述各项立法都未能有效地控制和消除美国的空气污染。

为有效地控制空气污染，国会于1970年通过了具有划时代意义的《清洁空气法》（Clean Air Act，CAA），组建了美国环境保护署（EPA），在各地划定了由相关的州政府组成联合委员会管理的州控制区和由本州单独管理的州内控制区，该法大大加强了联邦政府的权力和责任。美国环保局也于1970年宣告成立。此后，CAA又经过多次修订和完善，其中重要的两次修订是在1977年和1990年。1977年修正案加强了对清洁区和未达标地区的空气污染控制。1990年修正案则是针对1977年修订的CAA在实施过程中暴露的问题，再次强调了对未达标区的管理，加强了对汽车污染及危险空气污染物的控制，新增了酸雨条款，强化了空气污染控制的许可证制度，并把PM2.5纳入环境监测中，针对臭氧污染不断恶化，美国20多个州和加拿大东部省份联合成立了臭氧传输协会，监督落实臭氧减排计划的实施，并取得了很好的效果。美国环保署还根据地理和经济因素，把全美分成10个环境治理区域，并充分赋予各个区域环境立法、执法权。总之，CAA是现今美国控制大气污染的基本的法律依据。

在工业时期，美国就对产业结构进行了调整。首先是对农业进行了商业化，进行了农业革命。农民进行专业化生产，专门有针对性地生产少量的几种市场需要的产品。1859年，玉米产量为8亿3800万蒲式耳^[10]，达到了历史新高，1909年的产量亦高达25亿蒲式耳。南北战争后，燕麦、大麦和其他粮食作物的产量也有大幅度增长。^[11]其次是发展制造业，19世纪80年代以来，农业都是美国经济收入的主要来源，但1890年制造业产值已是农业的3倍。1810—1860年，美国工业产值落后于英国、法国和德国，但是到1894年，美国工业产值已比世界上其他任何国家都高。一战前夕，美国工业产值是其他3个最大竞争对手——英、法、德的总和。^[12]1865年以后，工商业向大型和集中企业发展的趋势非常明显。到1914年，产值100万美元以上的制造业企业仅占制造业企业总数的2.2%，所雇职工却超过全制造行业职工人数的1/3，产值则占制造业总产值的40%。再看标准石油公司，标准石油公司必须建立一种有效的组织来与国外抗衡，所以它们减少了最初形成联盟的公司的数目。“在1883年到1885年间，石油公司开始合并。1882年，有55家石油公司，到1886年，就只有22家了。其中3/4的石油产量都集中在三家巨型石油公司里面。结果，组织费用大幅度下降。到1884年，每桶油价已经是0.534美分了，而其他没有合并的公司所生产的油价仍是1.5美分。”^[13]发展规模经济有助于提高管理效率。最后，企业合并与垄断组织形成了。美国在从农业国向工业国转变，同时也从自由资本主义国家向垄断资本主义过渡。南北战争以前，美国工业就出现了生产规模扩大的趋势，在这期间，财富和权力越来越集中，资产阶级通过诈骗、国债等获取暴利。比如石油工业中的约翰·洛克菲勒；钢铁工业中的安德鲁·卡内基；铁路工业中的柯林斯·亨廷顿、科尼利厄斯·范德比特；金融业中的杰伊·库克和摩根。他们被称为强盗贵族或工业金融巨子。^[14]当然这是不好的一方面，中国不应该借鉴，只是吸取教训。

产业结构的调整对美国的发展有着很大的影响：第一，制造业的发展推动了美国的经济，产业结构的变化对美国的经济有着催化剂的作用；第二，规模生产使得美国制成品产量的增长几乎超过了原料产量增长的1倍；第三，美国垄断组织的形成促进了美国的工业化的扩张，并进入了国际市场。美国垄断组织广泛参加国际卡特尔，与别国垄断组织达成分割世界市场的国际协议。

2.英国

英国是世界上最早进行工业革命的国家，也是最先受到空气污染侵袭的国家之一。工业革命快速发展，煤炭资源消耗量激增，大量的颗粒物和有害气体没有经过处理就直接排放到空气中，伦敦城一年将近有90天的时间沉浸在烟雾中，“雾都”的称号也由此而来。1952年发生的举世瞩目的伦敦烟雾事件导致约4000人因呼吸道疾病等原因死亡，10万人致病。事件发生后，英国政府终于下定决心治理空气污染。

首先是制定相关法律法规。英国首部环境空气污染防治法律《清洁空气法》于1956年出台，强制伦敦市区的工业电厂等全部关闭，城市里设立无烟区，无烟区里禁止使用产生污染的燃料；大规模改造城市居民的传统用灶，减少煤炭燃烧量，改用天然气，冬季集中供暖，家用壁炉改造费用政府补贴70%，违反规定的人处以10～100英镑罚款或3个月监禁。

经过近20年的努力，到了20世纪80年代初，伦敦的雾霾天气下降到每年10天左右。2007年英国政府在《环境空气质量战略》中对PM2.5进行了硬性约束，要求2020年前控制在0.025 mg/m3之内。

在调整能源结构、绿化城市的同时，英国还加强了机动车污染防治。1980年以后，汽车尾气排放成为影响伦敦空气质量的首要污染源。随着汽车保有量的持续增加，为了有效遏制汽车尾气污染，英国政府在1993年要求新车必须安装尾气净化装置，控制氮氧化物的排放。通过提高停车费和高额的进城费用，减少进城的私家车辆；通过建设自行车专用车道、改善公共交通环境等措施来满足人们日常出行的需要；通过减免停车费用和汽车使用税以及高额的返利，大力推动新能源汽车的使用，有效控制了机动车尾气污染。(www.chuimin.cn)

相比于美国产业结构的调整，英国在1979年也开始对产业结构进行调整，在调整过程中面临着巨大的挑战与难题，但最终还是取得了很大的成功。在改革途中，人们在思想认识上也有了很大的变化。英国企业需要改革的几方面原因有：大量的补贴使得国家和社会不堪重负；资源配置不合理，造成人、财、物的巨大浪费；机构臃肿，管理水平低下；缺乏竞争机制，员工的积极性受到很大的打击；低下的市场制约和有限的竞争机制，使得大批经营不善的国有企业在高成本、低效率和低质量的状态下得以继续生存。

英国的改革主要有以下几方面：第一步首先是住房制度，这是老百姓最关心的一个基本的问题。英国政府以低廉的价格卖出房子，使得老百姓能够安居乐业，同时也使政府从沉重的补贴中解脱出来。第二步是大力削减税收。税收在企业还有社会的各个领域是必需的，但税收在一定程度上加大了企业尤其是规模比较小的企业的经济负担，不能使企业更好地发展。对那些生产能力与劳动力过剩、投资回报率很小的企业进行改造。对那些长期亏损，对社会带来不利影响的企业进行关闭。

3.日本

和美国有区别的是，日本大力发展重化工业。日本经济在飞速增长的同时，环境污染随之而来，大气污染极其严重，曾被称为“公害先进国家”。面对严重的大气污染，日本民众曾发起多次因大气污染提起的公害诉讼，例如四日市公害诉讼、多奈川火力诉讼、千叶川铁诉讼、西淀川第一次诉讼、川崎第一次诉讼、水鸟诉讼、国道43号线诉讼、尼崎诉讼和东京大气污染诉讼等。大气污染公害诉讼倒逼日本政府采取各种综合手段对大气污染进行治理。世界合作发展组织副秘书长Eldin曾称赞道：“日本是世界上环境保护最先进的国家，尤其在大气污染控制领域取得了不少的成绩。”

首先出台相关法律。面对日趋严重的大气污染现状，日本政府相继出台了《烟尘控制法》（1962年）、《大气污染防治法》（1968年）等法律法规，保证了污染治理措施的有效实施。

其次强化污染治理。政府要求重污染企业必须配备脱硫和脱硝设备，小型企业必须安装电除尘设备，同时严格进行监督管理。政府还要求日本汽车出厂时必须加装尾气净化装置，同时禁止柴油车和不符合要求的车辆进市，出租车全部采用天然气作为燃料，彻底从源头解决大气污染物的排放。

最后加强绿化。为了充分发挥树木和草地对大气污染物的净化作用，东京政府规定新建大楼必须配备足够量的绿地面积，并且楼顶也要进行相应的绿化。

日本政府取得的一些比较成功的经验值得我们借鉴，如建立多元结构治理体系，加强行政控制力度，完善市场调控机制以及强化公众参与意识等。

大气污染治理是一项长期的系统工程。国外一些城市大气污染治理经过长期实践，其空气环境质量得到了改善，并积累了丰富的治理经验。我国面对当前严峻的大气污染形式，应充分借鉴国外经验，科学、系统地应用相关治理政策措施，找出适合的产业结构调整道路，应对大气污染，逐步改善大气环境质量。

国外经验借鉴：大气污染治理与产业调整

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