上海旅游业的文化视野下的联动发展研究

张 丽[1]

〔摘要〕 上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区作为上海市仅有的两个综合性旅游度假区，是上海市建设世界著名旅游城市的重要功能承载区。本文探讨了当前两个度假区进行联动发展的必要性和可行性，并从管理体制改革与创新、旅游市场化操作运行平台建设、空间布局、功能定位、政策统筹、人才互动六个方面提出了两个度假区进行联动发展的有效路径，以期达到协同联动，共同推动实现上海建设世界著名旅游城市的目标。

〔关键词〕 上海佘山国家旅游度假区；上海国际旅游度假区；联动发展

“十二五”期间，上海提出了建设世界著名旅游城市的发展目标，要将上海建设成为魅力独具、环境一流、集散便捷、服务完善、旅游产业体系健全、旅游产品丰富多样、旅游企业充满活力的世界著名旅游城市。其中，聚焦和加快推进重大旅游项目建设成为实现这一目标的重要抓手。旅游度假区是拥有优越的自然环境和丰富的旅游资源，具备休闲、康体休闲、观光游览、娱乐、社交、会议、餐饮等相对独立完整的旅游功能，为旅游者提供高质量设施和高水平服务的综合性旅游区[2]。上海佘山旅游度假区和上海国际旅游度假区是上海目前仅有的两个综合性旅游度假区、旅游功能区。其中，上海佘山国家旅游度假区位于上海市西南郊松江区，成立于1995年，是经国务院批准的全国12个国家旅游度假区之一；上海国际旅游度假区位于浦东新区中部地区，成立于2011年，是以迪士尼项目为核心而成立的一个国际化旅游度假区。要实现上海市建设世界著名旅游城市的目标，两个度假区不仅需要发挥各自能级，更需要政策共享，互为促进，实现协同联动发展。

一、上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区的差异性及竞争性

1.上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区的差异性

上海佘山国家旅游度假区和上海国际旅游度假区都以上海建设世界著名旅游城市为目标，但在功能定位、核心优势、市场辐射空间上，存在一定差异。

（1）功能定位的差异性。

上海国际旅游度假区是以上海迪士尼项目为核心，重点培育和发展主题游乐、旅游度假、文化创意、商务会议、商业零售、体育休闲等产业，整合周边旅游资源联动发展，着力构建能级高、辐射强的国际化旅游度假区[3]。而佘山国家旅游度假区自建立以来，功能定位紧紧聚焦“休闲度假，回归自然”。因此，在上海建设世界著名旅游城市的过程中，两者所发挥的功能各有差异：上海国际旅游度假区是上海市建设“国际都市文化娱乐旅游目的地”的重要功能区，而佘山国家旅游度假区则是上海市建设“国际休闲度假旅游目的地”的重要功能区。

（2）核心优势的差异性。

上海国际旅游度假区的核心优势在于拥有世界级的迪士尼项目，突出体现为迪士尼的娱乐文化、娱乐潮流体验，及其品牌的全球影响力。而佘山国家旅游度假区的核心优势在于上海较为稀缺的山林资源及水体、生物景观等自然资源，以及遗址、遗迹、宗教、科技等人文资源。核心优势的差异性，决定了两个度假区在市场定位、开发路径上的差异化。

（3）市场辐射空间的差异性。

引进作为世界顶级娱乐品牌的迪士尼项目，基本确立了上海国际旅游度假区的世界级知名度、国际一流水准和行业引领地位。上海国际旅游度假区市场发展的目标，是在全球确立其影响力和市场辐射空间，由此也成为上海建设世界著名旅游城市的国际突破口。而上海佘山国家旅游度假区作为我国的国家级旅游度假区，其建设的目标是努力发展成为国际都市休闲度假目的地、全国领先的国家级旅游度假区和市民首选的旅游休闲基地[4]。但从目前市场客源的构成情况来看，以上海市居民为主的长三角地区休闲度假旅游者是其核心客源。因此，从市场辐射的能级上来看，上海国际旅游度假区的市场能级高于佘山国家旅游度假区。

2.上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区的竞争性

由于上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区同为上海市的两大市郊综合性旅游度假区，都承载着上海都市旅游休闲度假的功能。因此，从一定意义上来讲，两者之间也不可避免地存在着竞争性。

（1）局部产品的竞争性。

尽管两大旅游度假区在整体功能定位上存在明显差异，但由于上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区在开发时间上存在错位，特别是上海佘山国家旅游度假区在项目开发前期，并未考虑到与上海国际旅游度假区在定位上的差异性，从而造成开发项目类型上高度相似，局部产品存在直接竞争。比较典型的是佘山的欢乐谷与迪士尼主题乐园项目。

（2）产业体系布局的竞争性。

从表1可以看出，尽管上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区在核心产业上存在较大差异，但从整个产业体系的构成来看，仍存在较大的相似度；而这种产业布局的相似性，势必会造成未来在项目引进、客源争夺等方面存在直接竞争性。

表1 上海佘山国家旅游度假区和上海国际旅游度假区产业体系规划一览表

（3）客源的竞争性和分流性。

中短期内，在上海客源市场规模增长既定的情况下，上海国际旅游度假区迪士尼乐园项目的开业，势必会对上海佘山国家旅游度假区造成客源分流。但鉴于迪士尼乐园的国际品牌效应和上海佘山国家旅游度假区的国内品牌效应，中长期来看，这种客源的竞争性和分流性，可以通过品牌吸引力的增强来抵消。

二、推动上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区联动发展的必要性

1.推动上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区联动发展，是上海实现建设世界著名旅游城市目标的战略要求

上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区作为上海两大综合性旅游度假区，是上海市建设世界著名旅游城市的两大功能承载区；推动两者之间在产品、产业、功能等方面的协调均衡发展，有利于从整体上健全上海旅游产业体系、丰富上海旅游产品结构、扩大上海旅游业的国际国内知名度，是上海实现建设世界著名旅游城市发展目标的战略要求。

2.推动上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区联动发展，是调整和拓展上海都市旅游空间布局结构的必然要求

“十二五”之前，上海都市旅游的空间结构主要集中在中心城区，包括徐汇、长宁、普陀、闸北、虹口、杨浦、黄浦、卢湾、静安、浦东（外环内）等中心区区域范围所构成的都市旅游中心圈，是上海都市旅游发展的主要功能承载区。根据上海旅游业发展“十二五”规划，未来上海旅游空间布局，将从核心圈进一步向郊区拓展、向外围辐射。鉴于上海佘山国家旅游度假区地处上海西部市郊，上海国际旅游度假区地处上海东部市郊，两个度假区不仅作为郊区旅游发展的重要载体，还可以通过东西联动发展，进一步带动上海旅游业整体格局的优化，进一步促进东部市郊商务会展与主题游乐旅游区和西部市郊山水游憩与休闲度假旅游区的联动及呼应。

3.推动上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区联动发展，是上海都市旅游休闲度假目的地品牌知名度打造、品牌竞争力提升的有效方式

上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区都是上海都市休闲度假旅游功能的重要承载区。迪士尼国际旅游度假区以国际市场为导向，而佘山国家旅游度假区则以国内市场为主要目标。推动两个度假区的品牌联动和呼应，有利于确立上海旅游业的国际与国内品牌知名度，有利于全方位打造上海国际都市休闲度假旅游目的地品牌，加快上海建设世界著名旅游城市的步伐。

4.推动上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区联动发展，是上海市“十二五”期间创新旅游管理体制的重要突破口

建设世界著名旅游城市，需要确立“大旅游”的发展思路。旅游管理体制需从分散管理向统筹协调转变，建立健全部门联动协作机制。上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区作为上海市旅游业发展的两大综合性旅游开发区，不仅在度假区内部管理体制上需要创新性改革，两者之间联动发展机制的探索，更成为上海旅游推动全部门联动协作机制创新的重要突破口。

三、推动上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区联动发展的可行性

1.上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区在开发进度上形成梯度

上海佘山国家旅游度假区成立于1995年，上海国际旅游度假区成立于2011年，两者之间的时间跨度是16年。上海佘山国家旅游度假区经过18年的建设，已基本建成10.88平方公里的核心区，并已初步形成了以山见长、以水为辅、古今交融的自然人文度假休闲区，而上海国际旅游度假区一期核心区即迪士尼旅游度假项目将在2015年年底建成。因此，两者之间在开发进度上具有较大的时间梯度。上海佘山国家旅游度假区可以利用其时间先发优势在上海“十二五”建设期间，承担起上海建设国际著名旅游城市的重担；而迪士尼上海国际旅游度假区可以充分借鉴佘山国家旅游度假区在项目开发、管理体制、环境保护等方面的经验和教训，尽快确立自己的后发优势，推动两者之间的联动。一方面，可以使上海市在旅游休闲度假功能建设方面形成时间错位互动发展格局；另一方面，可以使两个度假区形成合力，有利于尽快实现建设世界著名旅游城市的目标。

2.上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区在行政管理体制上具备联动发展的可能性

上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区均采取成立度假区管理委员会的开发管理模式。度假区管理委员会作为上海市政府的派出机构，由市领导直接担任度假区管理委员会主任，是代表市政府管理旅游度假区的协调机构。因此，上海市政府同时承担着统筹协调两个度假区发展的重要职能。市级统筹协调的管理体制，使两个度假区的联动具有了行政管理体制上的可能性，也能够使两个度假区统一在“建设世界著名国际旅游城市”的共同目标之下，展开合作与联动，达到共赢的效果。(www.chuimin.cn)

3.推动上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区联动发展的障碍

当然，对于两者之间的联动，目前尚存在一些障碍：第一，两个度假区管委会尽管都是市级协调，但各自依托于浦东新区和松江区两个不同的区级行政机构进行运作，并行发展，缺乏更高层级推动联动发展的管理体制基础。第二，两者地位并不平等。迪士尼项目是上海发展现代服务业的旗舰项目，是上海服务经济发展的重要载体。因此，上海国际旅游度假区已经依靠迪士尼项目，确立了其在上海市服务业和旅游业中的绝对优势地位。而佘山国家旅游度假区目前尚是“松江的佘山”，在上海旅游业、服务业中的地位尚未确立，应起到的作用尚未发挥。

四、推动上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区联动发展的具体策略

1.改革创新旅游管理体制，提高市级旅游发展领导小组的管理能级，发挥市级旅游发展领导小组对两个度假区的统筹协调职能

国务院［2009］41号文件《关于加快发展旅游业的意见》中明确指出：“要按照统筹协调、形成合力的要求，创新体制机制，推进旅游管理体制改革。支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点，鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理。”而上海建设世界著名旅游城市，必须确立“大旅游”的发展思路，探索建立更加适合旅游产业特征的旅游行政管理体系。

而从国内外知名旅游度假区发展的经验来看，旅游度假区的开发需要良好的顶层设计和统筹规划，关键是拥有一个良好的体制[5]。一般来说旅游统筹规划机构的管理能级越高，统筹协调资源的能力越强，旅游度假区发展效果越好。而上海目前有两大旅游度假区，因此，旅游管理体制需要从分散管理向统筹协调转变。要推动两个度假区的协调均衡和联动发展，市政府必须在“度假区管委会＋企业”这两个管理和运营主体的上层进行统筹规划设计。

2011年，上海市已经成立了适合“大旅游”发展格局的市级层面的旅游发展统筹协调机构——上海市旅游发展领导小组，由时任常务副市长任组长，分管副市长任副组长，上海市政府相关职能部门任小组成员。上海市旅游发展领导小组负责指导和协调旅游业发展重大政策制定、旅游管理体制改革、旅游发展规划、城市形象宣传总体方案制定、重点旅游项目推进、旅游专项资金设立和区域旅游发展等重要工作的实施。上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区作为上海市旅游发展的两个重要功能区，应该统一在上海市旅游发展领导小组的统筹协调中。上海市旅游发展领导小组可以在功能项目、产品和产业发展布局等方面在两个度假区之间进行统筹协调，从而从根本上避免两个旅游度假区的恶性竞争，丰富上海市旅游休闲度假产品的层次，形成更强的区域竞争力。

2.以推动两个度假区的联动发展为契机，探索市级层面旅游市场化操作平台运作机制，在政府主导的前提下，使市场在上海“大旅游”发展过程中起到资源配置的基础作用

旅游度假区、旅游综合体、旅游功能区等板块旅游发展方式有利于旅游资源的一体化管理和旅游业的整体协调发展，是适应“大旅游”发展的有效路径。不管是旅游功能区、旅游综合体，还是旅游度假区，都应该坚持市级政府主导的发展模式，以解决旅游资源部门分割、区域分割、利益分割问题。但管委会并不是市场运作主体，旅游度假区等板块旅游区域的开发和建设必须建立相应的市场运作主体。在国家首批批准的12个国家级旅游度假区中，亚龙湾旅游度假区因得益于一体化企业的运作方式脱颖而出。而上海市要推进旅游度假、旅游综合体、旅游功能区等板块旅游发展，必须探索旅游市场化操作平台的运行机制。

目前，上海市国际旅游度假区已经建立了度假区的市场一体化操作平台——申迪集团。当前，可以以申迪集团的市场化运作模式为基础，尽快建立佘山国家旅游度假区的市场一体化运作平台。

旅游度假区市场一体化运作平台的建立有两个难点：第一，如何吸引投资主体形成股份制公司；第二，如何在度假区的运作中协调市场一体化运作平台与度假区管委会之间的关系。首先，旅游度假区的旅游市场运作主体应该由市政府和市旅游局牵头，由上海市龙头企业、旅游企业、地产企业、区级相关利益主体企业等各类企业共同组成国有控股股份制公司。市政府授权该公司对旅游度假区进行统一开发、统一招商、统一建设，使之成为旅游度假区的一体化开发公司。其次，管委会主要负责统筹度假区整体发展方向和编制规划、推进基础工程建设、维护生态环境、重大项目的行政审批等事宜，代表政府发挥宏观调控和产业引导功能。而度假区内具体的项目招商、建设等工作由市场运作主体通过市场化运作手段完成，从而保证市场在度假区内对资源配置起到基础作用。

上海市两个旅游度假区市场化操作平台的建立仅仅是市级层面旅游市场操作平台运营机制探索的开始。为更好地促进板块旅游的发展，上海市级层面需要拓宽投融资渠道，形成投资多元化的旅游投融资体系，从而为更多的市场化操作平台的建立提供资金保障。

3.推动上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区联动发展的空间布局优化策略

根据上海市旅游业发展“十二五”规划，未来上海旅游空间布局，将从市中心的旅游发展核心圈进一步向郊区拓展，向外围辐射。上海佘山国家旅游度假区地处上海西部市郊，上海国际旅游度假区地处上海东部市郊，两个度假区是东西郊区旅游发展的重要载体，两个旅游度假区犹如上海市旅游发展的两翼，是上海市郊旅游游憩带中的两个重要旅游节点。推动两个旅游度假区的联动均衡发展，对于东西方向均衡拓展上海都市旅游空间、优化上海旅游空间布局具有重要意义。

根据旅游规划的理论，旅游空间布局应首先致力于提高中心城区和城郊游憩带的核心旅游服务功能，进而围绕交通组织系统实现旅游业的动态平衡发展，优先开发条件有利、对促进旅游发展具有战略意义的旅游资源，以点连线，以线带面，逐步形成多层次旅游网络系统[6]。为更好地发挥两个度假区在上海都市旅游空间中的优化作用，可以从以下几个方面做好规划布局：

首先，需要对上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区的重要功能区域及主要功能项目进行梳理，尤其是对两个度假区的外围区域尚未建设的项目进行合理布局，形成错位发展。

其次，要加快建设上海佘山国家旅游度假区、虹桥商务区、世博会展区、上海国际旅游度假区四大旅游会展业功能集聚区，以四大旅游会展产业功能集聚区为节点，形成贯穿东西走向的上海东西轴线旅游会展产业带。

再次，以佘山国家旅游度假区带动发展的西翼环城旅游游憩带与上海中心城区的旅游发展圈，以国际旅游度假区带动发展的东翼环城旅游游憩带，联合上海东西轴线旅游会展产业带，共同构筑上海建设世界著名旅游城市东西走向旅游空间新结构。

最后，交通可达性作为影响城市空间演化的关键纽带，在上海市建设世界著名旅游城市新的空间结构布局中亦起到了关键作用。因此，要推动佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区东西两翼旅游功能区的联动，关键是要做好空间内各个旅游功能节点的交通组织系统。当前，佘山国家旅游度假区要依托虹桥交通枢纽的集散功能，不断完善度假区与虹桥商务区、中心市区、青浦、嘉定、江浙地区之间的交通系统，并加快度假区内立体化交通系统的建立。

4.上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区功能错位发展策略

上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区是位于上海东西两翼的两大旅游功能集聚区，但由于两者之间在旅游资源、核心优势、旅游辐射空间等方面具有差异性，为避免两者之间的直接竞争，丰富上海世界著名旅游城市的旅游产品结构，宜采取定位差异化策略，使两者在功能定位上形成错位优势互补的发展格局。

从功能定位的差异化来看，上海佘山国家旅游度假区主要承载建设上海国际都市休闲度假旅游目的地的功能，其发展定位紧紧围绕“回归自然，休闲度假”展开，“生态、休闲”是其核心特征。而上海国际旅游度假区主要承载上海国际都市文化娱乐旅游目的地建设的功能，其发展定位紧紧围绕“娱乐体验，休闲度假”展开，“主题文化、娱乐体验、国际性”是其核心特征。

以旅游功能差异化错位发展为基础，围绕不同的功能定位，两个旅游度假区在旅游产品的规划布局、旅游功能性项目的引进、旅游产业的规划布局方面亦需采取差异化错位发展的策略。上海市市级旅游领导小组应做好两者之间的统筹协调工作。

表2 上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区错位发展规划一览表

5.上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区政策统筹策略

上海佘山国家旅游度假区与以迪士尼为核心的上海国际旅游度假区作为上海的两大旅游功能集聚区，需要上海市政府和上海市旅游局在发展过程中给予完善的配套政策。根据上海市委有关文件，佘山国家旅游度假区和以迪士尼为核心的上海国际旅游度假区应享有同等政策。关于两个度假区旅游配套政策，市政府需要按照如下原则做好统筹协调：首先，根据各旅游度假区发展实际情况给予相应政策配套。其次，根据同等政策原则，将政策配套向另一旅游度假区应用。关于旅游度假区的开发配套政策方面国内外并无固定模式，因此，这种探索式政策统筹的方式，有利于提高上海市两个旅游度假区政策配套的效率和质量。

现阶段，浦东新区是国家综合配套改革试点试验区，因此，上海国际旅游度假区是全市进行“都市旅游综合配套改革”先行先试的重要着力点和突破点。而佘山国家旅游度假区作为上海的另一重要旅游度假区，在旅游度假区的政策应用方面应向迪士尼国家旅游度假区进行靠拢，实现两个度假区的政策共享。这同时也将成为上海整体推进“都市旅游综合配套改革”发展过程中的重要一环。

6.上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区人才互动策略

市政府及上海市旅游领导小组作为上海佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区的综合协调部门，应促进两个旅游度假区之间的人才互动与交流，从而为上海市旅游业的发展培养更多的人才，促进两个旅游度假区的同步发展。从调研情况来看，目前人才问题成为制约佘山国家旅游度假区发展的瓶颈。而上海国际旅游度假区中的迪士尼旅游度假区因其中外合作模式，可以在人才发展中充分利用迪士尼公司的国际旅游人才资源，加快带动、培养本土旅游人才。因此，市政府应促成佘山国家旅游度假区与上海国际旅游度假区之间的人才互动。第一，通过市级协调，两个旅游度假区可以建立人才定期互动交流的机制；第二，在市政府的综合协调下，两个旅游度假区的高级度假区管理人才，可以通过人才互换交流等方式，形成度假区管理人才在两个度假区的流动机制；第三，两个度假区可以在人才的培训、培养和人才使用的机制等方面，进行相互借鉴和学习，探寻旅游度假区人才培养与人才使用的最佳模式，达到人才发展的最佳效果。

[1] 张丽，复旦大学旅游学系博士研究生，上海对外经贸大学会展与旅游学院讲师。本文得到上海市旅游局的资助，特致以谢意。

[2] 李雪峰：《中国国家旅游度假区发展战略研究》，复旦大学博士论文，2010年，第18—19页。

[3] 上海国际旅游度假区管委会：《上海国际旅游度假区情况介绍》，http：／／www.sh－resorts.gov. cn／website／HTML／Default Site／djqgk＿djqjs／List／list＿0.htm，2011－07－06。

[4] 上海市人民政府：《上海佘山国家旅游度假区建设三年行动计划（2013—2015年）》，http：／／www.shanghai.gov.cn／shanghai／node2314／node2319／node12344／u26ai36580.html，2013－07－11。

[5] 魏小安：《旅游目的地发展实证研究》，中国旅游出版社，2002年，第265—266页。

[6] 匿名：《旅游规划项目的空间布局与区域联动体系》，http：／／www.davost.com／seolm／13662791327681822810414160560742.html，2013－04－18。