我国国家旅游度假区管理体制研究结果

翁 瑾 王 珍[1]

〔摘要〕 继20世纪90年代初第一轮旅游度假区开发热潮之后，近年来新一轮旅游度假区建设热潮已经到来。体制是决定我国旅游度假区开发成功与否的关键性因素，总结探索我国旅游度假区开发与管理体制的模式对未来度假区的发展具有重要的现实意义。本文以第一批国家旅游度假区为样本，对旅游度假区开发管理体制的分类特征进行了总结，并指出了当前模式是对工业开发区开发与管理体制的复制。在分析旅游度假区与工业开发区差异性的同时，文章提出了构建“扩权减负”的管委会与具有强大资源整合能力的开发公司相结合的开发管理体制。

〔关键词〕 国家旅游度假区；管理体制；区镇合一

一、引 言

体制是决定我国旅游度假区开发成功与否的关键性因素（魏小安，2002）[2]，旅游资源、土地、劳动力、资本等生产要素只有在适宜的体制下才能发挥最佳作用。从1992年我国设立首批国家旅游度假区以来，国家旅游度假区经历了从无到有、摸索前进的发展过程，当前主要呈现为三种状态：第一种是发展相对成熟的旅游度假区，比较典型的是三亚亚龙湾旅游度假区和大连金石滩旅游度假区；第二种是发展滞后、功能异化但仍在运行的旅游度假区，如无锡太湖旅游度假区已变为纯粹的观光型景区；第三种是名存实亡的旅游度假区，如杭州之江国家旅游度假区已经鲜为人知，广州的南湖国家旅游度假区面积也已从批复时的10平方公里缩减到现在的1平方公里[3]。

国家旅游度假区不尽如人意的发展状况引起了一些学者的注意，对发展过程中存在的问题进行了探讨，如度假区发展定位不准、核心竞争力不强、地方特色不足、度假氛围不够、行政管理体制不畅等。其中，对行政管理体制的讨论是重点之一。行政管理体制是指政府管理系统的结构和组成方式，规定了不同层级政府、各职能部门等在各自方面的管理范围与权限职责，其核心是管理机构设置与职权分配。当前，关于旅游度假区行政管理体制的研究主要集中在两个方面：第一，旅游度假区行政管理体制的模式与类型。王莹、骆文斌（2002）通过对浙江省旅游度假区的调研，将旅游度假区管理机构设置总结为三种模式：旅游度假区管委会与旅游局合署办公模式，其效果不理想；独立的旅游度假区管委会模式，适合发展成熟的旅游度假区；旅游度假区管委会与区域新开发区管委会合并模式，适合新成立的旅游度假区[4]。刘俊（2007）认为旅游度假区的治理结构是地方行政利益博弈的结果，将旅游度假区治理结构划分为地方政府直接治理、管委会治理、政企合一型治理、过渡型治理和企业化公司治理五种类型，并揭示了旅游度假区治理结构变迁的路径[5]。刘俊、保继刚（2008）对亚龙湾旅游度假区的开发管理模式进行了深入研究，并归纳出企业主导开发、政府有限介入、政企沟通合作三个特点，他们的研究也指出了该种模式运作过程中出现的利益博弈问题和战略转型问题，探讨了亚龙湾模式对于亚龙湾旅游度假区成功开发的作用及其适用性[6]。第二，旅游度假区开发与管理体制的设计。王国新（1998）认为，旅游部门和建设部门对自然风景资源的分割管理、资源保护与开发之间的意见分歧，导致我国度假区管理体制不顺，使度假资源优势得不到充分发挥。建议城建部门与旅游部门共同制定有关风景名胜内旅游度假区建设的管理条例，并在有条件的地区将风景管理局与旅游局合并[7]。杨颖（2006）以利益相关者理论为基础，提出旅游度假区应完善利益相关者共同参与旅游度假区管理的机制，建立不同利益相关者间的沟通和监控系统[8]。李雪峰（2010）在对国家旅游度假区整体情况进行梳理的情况下，提出国家旅游度假区从发展战略上应构建“中央—地方—国家旅游度假区”的宏观管理体制，形成目标明确的垂直管理体系；在微观治理结构上，应从政府治理型逐步转向企业治理型，确保管理主体的权威性和独立性[9]。总的来说，关于旅游度假区管理体制研究的文献数量少，研究内容多停留在描述层面，未就不同体制设计的特点、利弊进行分类比较，未能揭示旅游度假区管理体制形成的原因。

随着旅游者需求的持续升级，旅游地产的广泛兴起，新一轮以房地产商为主导的旅游度假区建设已经开始。在这个背景下，总结第一批国家旅游度假区在开发与管理体制方面的经验具有重要现实意义。第一批国家旅游度假区包括：海南三亚亚龙湾国家旅游度假区、辽宁大连金石滩国家旅游度假区、上海佘山国家旅游度假区、江苏苏州太湖国家旅游度假区、江苏无锡太湖国家旅游度假区、浙江杭州之江国家旅游度假区、福建武夷山国家旅游度假区、福建湄洲岛国家旅游度假区、山东青岛石老人国家旅游度假区、广东广州南湖国家旅游度假区、广西北海银滩国家旅游度假区、云南昆明滇池国家旅游度假区。本文将以此十二家国家旅游度假区为例，试图厘清国家旅游度假区开发管理体制的类型和特点，探寻开发管理体制的由来与演化，并结合旅游度假区的特殊性提出开发管理体制设计方面的建议。

二、国家旅游度假区开发管理体制的实践

根据旅游度假区行政管理机构的性质、独立性、职能范围，可以对十二家国家旅游度假区进行如下划分（见表1）。

表1 我国第一批国家旅游度假区开发管理体制的分类

续 表

（一）区镇（区县）合一型

“区”指旅游度假区，“镇”（县）指旅游度假区所在的镇（县），区镇（区县）合一强调的是管委会职能的统一。区镇（区县）合一型旅游度假区管委会在职能上远远超越了一般的政府派出机构。其在旅游度假区范围内独立地行使着相当于一级政府的管理职能，既包括规划、审批、土地、招商引资、财政、工商、建设、劳动人事等行政和经济管理职能，也包括社区科教文卫、市政工程、城市管理等社会管理职能。这种体制使管委会赋权充分，保证了管委会的独立性及决策执行功能的效率，有利于度假区全面长远谋划及自主运营。

（二）合署办公型

管委会依托于地方旅游局，行使度假区范围内的行业管理及区域开发职能。在这种管理体制下，管委会在功能的发挥上受市政府和旅游局的双重影响。土地运作权限由市政府掌控，规划、审批职能由旅游局分担，管委会经济发展职能相对弱化，实际权限有限，主要负责度假区内的招商引资、景区景点经营维护和各部门之间的协调沟通。

（三）多级共管型

各级政府分设旅游度假区管委会，各自分工，共同管理。上一级政府成立的管委会由各相关职能部门的领导组成，对度假区的重大事项进行决策和审批，引导度假区总体发展方向；下一级政府成立的管委会具体负责度假区日常开发和经营管理。两级管委会分工合作，联合开发与管理旅游度假区。社会管理职能交由当地政府承担。多级管委会体制的设立源于各级政府对旅游度假区的重视。但在实际操作中，由于上一级管委会很少开展实质性工作，不能及时有效地了解和解决开发区建设和发展中面临的问题，而实际负责旅游度假区日常经营管理、对度假区情况相对熟悉的下一级管委会又缺乏对重大事项的决策权，往往在“请示”、“审批”环节上耗费大量时间和精力。而且，两级管委会容易出现职责不清，并导致度假区发展方向不明、管理效率低下、发展动力不足等问题。

（四）企业主导型

由政府授权的大型开发公司统一开发管理旅游度假区。地方政府将度假区一定年限的开发权授予开发公司，在完成动拆迁工作后将土地成片出让给开发公司。开发公司作为土地开发商，实行自主经营管理，享有一定时限内度假区范围内土地的开发经营权。开发公司可以自主地安排基础设施投入，制订土地转让计划，选择投资商，进行度假区内经营性项目的投资建设，并利用转让土地的增值收入完成度假区内的基础设施建设，实现滚动发展。此外，开发公司也要负责度假区的行业管理、综合协调与服务，地方政府承担审批、监督和社会管理的职能。企业主导型模式的特点是，旅游度假区的运作呈现高度市场化特征，企业完全按照市场机制进行资源的优化配置，使旅游度假区的发展更加主动、灵活。

综合我国国家旅游度假区管理体制的类型，可以发现：第一，区镇合一型管理体制是主导。大多数国家旅游度假区在行政管理的实践中都选择了区镇合一的模式，由赋权充分的管委会代表地方政府对度假区进行运作开发及管理。多级共管型管理体制中的下一级管委会往往也会采取区镇合一型模式。第二，开发公司是市场化运作的重要平台。开发公司以市场主体的身份，在投融资和开发建设中，能充分利用市场规则调动银行贷款、合资企业技术等市场资源。这样既提高了市场资源的整合能力，也能够充分反映地方政府的战略意图。

三、旅游度假区开发管理体制的由来与演变

改革开放以来，我国在区域发展上采取了“增长极”战略，通俗而言，就是“让一部分地区先富起来”。这种增长战略的典型表现就是在全国范围内设立经济特区和沿海开放城市，通过放松管制给予这些地区以制度红利。经济特区与沿海开放城市的普遍措施是在老城区外设立经济技术开发区、高新技术开发区等经济功能区。其目的在于，利用优惠政策吸引外资落户，促进推进型产业及相关产业在区内形成集聚，并进而成为制造业中心。在促进自身经济增长的同时，也试图通过扩散效应带动其他产业和更广大地区的工业经济增长。这种以开放城市和经济开发区为核心的不平衡增长战略在过去30多年中国经济增长的过程中起到了重要作用。

经济开发区从一开始就在积极探索园区的开发与管理体制，并逐渐形成了以经济开发区管委会为核心的管理体制。具体而言：由管委会作为政府派出机构对开发区进行开发和管理，行使土地规划、项目审批、招商引资、建设管理、企业管理、协调服务的职能；管委会下属的开发公司作为融资平台和开发建设主体，为园区发展提供资金保障和基础设施施工支持，构成“管委会＋开发公司”的管理体制。在实际的运行中，管委会协调、管理的内容不断拓展，资源整合和控制能力不断增强，市政管理、城市管理、工商管理、财政税收管理、社会管理等职能不断纳入园区管委会职能范畴，管委会逐步向职能完整的一级政府演化。随着属地管理职能的融入与强化，管委会也得到了税收分成的权利。至此，“区县合一”型管委会体制基本成型，其中典型的代表就是苏州工业园区与苏州高新区，两地管委会等同于传统意义上的区县一级政府。这种以经济增长为导向的地方政府在主导开发区发展上具有更强的能力和动力。

国家旅游度假区是增长极战略在旅游业上的运用。设立之初，中央就明确提出“在条件成熟的地区”，“鼓励外商投资开发旅游设施和经营旅游项目”，“促进我国旅游业由观光型向观光度假型转变，加快旅游事业发展”[10]，并将国家旅游度假区明确为“国家级开发区”。首批国家旅游度假区基本都位于开发开放的前沿地区，长期以来在工业开发区建设上积累的成功经验自然而然地被复制到了旅游度假区管理体制的设计上。绝大多数国家旅游度假区在成立之初就设立了独立的管委会和开发公司。旅游度假区的管委会同经济开发区的管委会一样，在度假区范围内负责招商引资和园区开发建设管理，管委会下属的开发公司在其领导下负责度假区的投融资和基础设施建设。随着开发建设的深入以及对效率的追求，原来属于乡镇政府的职能陆续剥离到管委会，最终管委会的职能范围既包括规划、审批、土地、招商、财政、工商、建设、旅游、劳动人事等经济和行政管理职能，也包括社区科教文卫、公共环境等社会管理职能，相当于乡镇级地方政府的职能，形成了“区镇合一”（或“区县合一”）型开发管理体制。

也有部分旅游度假区的旅游经济发展职能被地方政府纳入了统一的框架中。与地方政府相比，管委会的资源控制能力与经济发展职能被弱化，主要负责度假区的招商引资、公共管理和协调服务。出于机构精简的目的，管委会与具有相同行业管理职能的旅游局进行合并，在旅游局的领导下共同对度假区进行开发经营管理。采用这种体制的度假区往往地处城市，所在地的街道政府不具备开发建设的职能，而旅游业在所在地城市经济中又扮演着重要角色。

四、旅游度假区开发管理体制的设计

（一）旅游度假区的管理体制设计的特殊性

经济开发区和旅游度假区都是特殊的产业功能区，在开发运营和管理上具有一定的相似性，经济开发区的管理体制能为旅游度假区的管理体制提供有效的借鉴和参考。然而，两者之间也存在着客观差异，旅游度假区自身的特点是进行管理体制设计的重要依据。(www.chuimin.cn)

1.旅游度假区内产业关联性强

工业开发区作为一种经济功能区，是相关产业在一定地理空间上的集聚，其产业集群为轮辐式或卫星平台式，集群内部的企业间产业关联较弱，企业可以不依赖于其他企业而相互独立存在。

旅游度假区也是一种特殊的经济功能区，强调相关产业在地理分布上的集聚。同时，旅游度假区是一种满足旅游者休闲旅游需求的产业综合体，强调互补产业间的协同合作和区域功能的完整性。旅游度假区产业间的互补性源于需求溢出。需求溢出就是“因我而来的需求让其他企业受益”。这种需求溢出既体现在同质产品之间，也体现在互补性产品之间。如企业间共享基础设施和劳动力资源，一家业绩良好的酒店会为周边酒店带来需求，成功的主题乐园则会为周边餐饮、酒店带来市场。因此，度假区内产业关联强，互补性高，度假区的开发必须强调旅游企业“手拉手”式地共同进入。这使得度假区的开发难度增大，反映在开发与管理体制上就是需要一个强有力的发展干预者来整合度假区资源、构建完整的产业链条、协调旅游度假区内产业的竞争与合作。

2.旅游度假区服务于外部市场的高端需求

工业开发区内的企业针对各自不同的目标市场提供同质化、标准化的产品，强调通过降低成本谋求发展。而旅游度假区是针对高端人群的现代化、领先性的休闲度假需求。这种需求特点决定了旅游度假区必须提供高品质、差异化的产品与环境。不同于工业开发区的低成本战略，旅游度假区的发展战略必然是以品质化与差异化为导向的，这就对旅游度假区的整体风貌、绿化、交通、环境卫生等提出了更高的要求。

（二）旅游度假区开发管理体制设计的建议

1.构建“扩权减负”的管委会

旅游度假区的产业关联性和品质化导向的发展战略需要一个能反映政府意志的强有力的主导者，需要主导者集中职能对度假区内重要事项行使充分、到位的管理。“扩权”指将度假区内的城管、工商、环境卫生、供水供电、管网路灯、绿化园林等市政管理职能从现有的职能管理部门统一剥离出来整合到管委会下；“减负”指将度假区所在社区的社会管理职能分离出来，由一级政府主管。

“扩权减负”的管委会沿袭了传统的“区镇合一”的管委会模式并且进行了改良。“区镇合一”的管理模式赋予了管委会在度假区内行使公共管理的职能。将公共管理直接纳入管委会职能范畴有利于进行度假区的整体规划和控制，降低不同部门间的沟通协调成本，提高管理效率和效果。但是，旅游度假区相对于工业开发区而言不享有税收分成的权利，因此全部承担社会管理的职能不合适，且过多的承担社会管理职能也会弱化管委会对度假区的经济和产业发展职能，所以，应将度假区内的劳动和社会保障、民政、科教文卫、体育、农业、市容环卫、计划生育等社会管理职能剥离出去。

2.构建具有强大资源整合能力的开发公司

顺应市场经济体制，成立市场化运作的公司来实现度假区内的产业引导、融资平台和开发建设。为构建开发公司对度假区强大的资源整合能力，可以在国资委下属的开发总公司下再设开发公司和相关产业公司，并成立合资公司。开发总公司负责产业引导，并通过下属公司参与项目的投资、运营与建设；下属的开发公司负责度假区内的基础性开发、二级市政建设和项目建设；其他相关产业公司负责度假区内旅游相关产业的管理和投资经营；合资公司通过吸引外资共同进行度假区的开发建设。

3.构建管委会与投资公司分工合作的协同机制

管委会与开发公司之间的分工合作主要从两个方面实现：

一是在管理构架上。管委会人员纳入公务员编制体系，开发公司除核心人物外实行企业编制，管委会主任同时兼任投资公司董事长。通过管委会和投资公司不同的编制制度，明确管委会是反映政府意志、在度假区内实行政府管理职能的事业单位，而投资公司是实行市场化运作的企业。同时，为保证管委会对投资公司的管理和领导，由管委会主任担任投资公司的董事长。

二是在职权功能上。管委会负责掌控度假区的发展总体方向、政策和规划，进行行政审批、招商引资、公共管理与服务协调；投资公司提供融资平台和进行具体的开发建设。

五、结 论

通过对十二个国家旅游度假区开发管理体制的分类比较研究不难发现，“区镇合一”（“区县合一”）型开发管理体制是当前旅游度假区体制设计的主要模式。这种模式是对工业开发区“区县合一”型管委会体制的复制。在乡镇地区，“区镇合一”模式仍然具有一定的现实意义。但是，当前发展的现实情况正发生一定程度的转变：第一，随着城镇化进程的推进，大量旅游度假区所在地区已经逐渐转变为街道政府，其经济发展职能大幅度弱化。第二，房地产开发商已经成为新一轮旅游度假区建设的重要主体，这决定了度假区的规模相对较小，难以覆盖整个乡镇范围。同时，考虑到旅游度假区与工业开发区在产业发展上的差异性，有必要构建“扩权减负”的管委会与具有强大资源整合能力的开发公司相结合的开发管理体制。

[1] 翁瑾，博士，复旦大学旅游学系副教授。王珍，复旦大学旅游学系硕士研究生。本文得到国家自然科学青年基金项目（41001068）的资助，特致以谢意。

[2] 魏小安：《旅游目的地发展实证研究》，中国旅游出版社，2002年。

[3] 《中国旅游度假区发展报告2009》，转引自龚立仁：《旅游度假区路在何方》，《中国旅游报》2010年3月22日。

[4] 王莹、骆文斌：《对我国旅游度假区建设与发展的再思考》，《地域研究与开发》2002年第4期。

[5] 刘俊：《中国旅游度假区治理结构及变迁》，《旅游科学》2007年第4期。

[6] 刘俊、保继刚：《三亚亚龙湾度假区开发管理模式研究及启示》，《旅游学刊》2008年第1期。

[7] 王国新：《国内旅游度假区开发与管理分析》，《旅游学刊》1998年第4期。

[8] 杨颖：《试论利益相关者理论在抚仙湖旅游度假区管理实践中的运用》，《玉溪师范学院学报》2006年第8期。

[9] 李雪峰：《中国国家旅游度假区发展战略研究》，复旦大学博士论文，2010年。

[10] 《国务院关于试办国家旅游度假区有关问题的通知》，国函［1992］第46号。