上海黄浦行政区划调整的旅游经济效应分析-文化视野下的旅游业

胡 佳 郭 旸[1]

〔摘要〕 近年来国家频繁调整各省市的行政区划建制，城市行政空间的调整和改变，对城市的经济空间与旅游发展会产生多重经济效应。在旅游国际化策略背景下，地方政府如何应对行政区划带来的影响，推动都市旅游产业的发展，将是未来研究的重要课题。本文以上海市黄浦区为研究范例，分析行政区划空间调整对于都市中心城区的旅游资源开发、旅游形象再塑和旅游文化传播等方面所带来的经济影响，并通过数据计量的实证分析，验证区划调整的实际经济效果，探索地方政府在整合现有资源、服务都市旅游业发展中应承担的职能和发挥的作用。

〔关键词〕 行政区划；空间调整；都市旅游；经济效应

一、引 言

目前以行政区为发展单元的治理模式极大地影响着社会经济文化的发展，行政区划的建制既可以有效依托区域资源主导区域经济快速发展，又可能受到区划经济利益的驱动而出现产业同构和保护主义，阻碍区域经济协同发展。旅游业作为涉及诸多行业和部门的综合性产业，具有行业跨领域、范围跨区域、对象跨地域等特点，也同样面临着区划调整后带来的景区管辖、消费环境、客源市场、理性竞争等问题。近年来，国家频频调整出台行政区划调整措施。2009年天津撤销塘沽区、汉沽区、大港区设立天津市滨海新区；2010年北京东城、崇文、西城、宣武四区区划调整为新的东城区和西城区；同时，深圳、厦门两个经济特区也进行了相应的扩容；同年重庆成立两江新区，范围涵盖江北区、渝北区、北碚区三个行政区，以及重庆北部新区、两路寸滩保税港区、两江工业园区等功能经济区。此外，浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区和郑州郑东新区等国家级新区纷纷设立。

以上海为例，2009年南汇行政区域整体并入浦东新区，并在2000年和2011年分别对南市、黄浦，以及黄浦、卢湾进行区划合并。十年间两次对上海的黄浦中心城区区划进行调整，从一个侧面体现了政府对拓展城市经济发展空间做出的探索。

行政区划调整是否能够在优化行政区域格局、完善城市空间布局、做强中心城区、促使政府行政管理成本趋于合理等方面有着积极的推动作用；作为地方政府应如何应对区划调整所带来的机遇与挑战，使其对旅游经济发展的正效应得到最大程度发挥。这些研究问题将是本文探讨的主要问题。

二、相关研究进展与评述

关于行政区划调整效应的研究现状，国内学者主要围绕以下几个层面或视角展开。

首先，是基于行政区划与经济区划的含义层面。不同学科的学者对行政区划的定义有不同的理解。从法学角度来看，行政区划是国家为了实现其职能、加强行政管理，将全国分级划分成若干区域并相应地建立各级行政机关，是国家行政机关实行分级管理的区域划分制度。从政治学角度来讲，行政区划是国家对领土进行分级划分而形成的领土结构，实质是为了加强统治、管理居民而划分的区域。从地理学角度来说，在国家领土上，根据行使国家政权和执行国家任务的需要，充分考虑山脉、河流等地理条件，区域传统历史，经济联系和民族分布等实际情况，实行行政管理区域的划分和调整。行政区划是国家结构体系安排，由相应的地方行政机关实施行政管理。行政区划的调整主要包括：增设、裁撤、改设的建制变更；行政区域界线变更；行政机关驻地的迁移；隶属关系变更；行政等级变更；行政区专名的更改。

区域经济发展总是围绕特定的地域空间展开，行政区和经济区都是区域经济发展的实际载体，两者既有联系又有区别。行政区是政治、经济综合体，具有完整的自上而下的纵向行政管理体系，其运行主体是地方政府和地区利益决策的主体；经济区是自然、地理和经济的综合体，依托的是横向的经济网络，其参与主体是法人企业[2]。经济区是建立在经济地域差异和劳动地域分工基础上的地域生产综合体，属于同质或极化区域，开放是其本质属性。经济区具有边界模糊的特点，其强调内部分工、对外合作相结合以达到区内资源的最优配置。相比之下，行政区依赖行政机构的管辖权威，其在经济政策上表现为明确的地域限制，在某种程度上会因地方保护主义而造成市场割裂和资源流动不畅。但经济区与行政区之间又存在相互作用，经济区的内部分工和对外合作是以一定的行政区划为配合的，而经济发展较为突出的行政区又会对周边地区形成辐射效应，从而促成更大范围经济区的形成。

其次，集中于“行政区经济”现象的研究。刘君德认为，“行政区经济”现象是我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，区域经济由纵向运行向横向合作转变过程中出现的一种特殊区域经济现象，其源于区划对区域经济的刚性约束[3]。舒庆等认为，“行政区经济”也是一种特殊的区域经济类型，其表现为：区域企业的竞争、生产要素的流动受地方政府经济行为的影响大；行政中心与经济中心高度一致，经济向心化程度高、边界经济呈现衰竭；区域经济块块分割中隐含着强烈的条条分割[4]。孟鲁平提出，要消除“行政区经济”现象，就要不断完善法律保障、促进区域行政主体多元化，推动经济运行的协调流畅[5]。熊曦等认为，“行政区经济”使企业竞争行为带有明显的地方政府背景，从而导致生产要素流动不畅、经济全面发展受阻，应当建立健全资源共享机制、鼓励区域合作、协调发展[6]。高新才等指出，对于辖区面积较小但经济发展突出的行政区，通过合并的方式，可以推动经济区和行政区重合，从而避免产业布局和资源配置的重复恶性竞争[7]。

再次，关于行政区划调整的旅游经济效应层面。目前国内学者主要是从经济发展、规划布局等角度展开研究，案例研究大都集中于传统旅游城市的区划调整上，研究内容侧重于行政区划调整对旅游资源集中管理和旅游形象的影响等方面。余凤龙等认为，行政区划调整对地区旅游发展具有积极作用，但旅游城市在基于旅游效应进行行政区划调整前，应该进行风险评估，即：是否有利于保存旅游文化和资源的完整性；是否有利于风景区的环境保护和城市风貌的改善；是否有利于区域旅游产业的可持续发展；是否有利于协调本地居民利益与经济发展的关系；是否有利于旅游管理水平的提高[8]。尹发秀认为，行政区划调整是促进上层建筑适应经济基础、重组旅游资源和协调利益格局的手段，可以弱化条块壁垒限制，释放发展空间，同时提高旅游管理的效率。但在实际操作时，必须充分认识到行政区划调整后，可能带来的正反两个方面的旅游效应[9]。王旭科等对旅游城市区划调整的积极意义和存在的问题进行了验证[10]。汪宇明指出，行政区划调整是推动区域协调发展的政策工具，虽然其促进了旅游城市的创新发展，但对于行政区划调整措施的运用必须谨慎[11]。

最后，关于区域旅游发展中的政府行为研究。从宏观层面来看，章尚正认为，政府在旅游产业发展中的作用主要体现在法律完善、政策引导、旅游规划、基础设施建设和旅游环境营造上[12]。邓祝仁认为，政府应该在制定旅游业发展战略、培育健全市场体系、实施有利的产业政策和完善配套设施、扶植培养有发展潜力和生存能力的旅游企业等方面下工夫[13]。李菊霞等提出，政府应在制定和执行旅游法规、加强对旅游资源保护、公共物品提供、旅游市场信息的搜集和发布以及旅游形象推广等方面要发挥主导作用[14]。郝索指出，在我国旅游业发展初期，政府要充当开拓者角色；在旅游业逐步兴起后，政府更多要承担政策规范者、形象宣传者、利益协调者的角色[15]。从中微观层面来看，梁修存等认为，区域旅游产品的开发不应是政府行为，应该打破公共旅游产品投资的政府垄断，推动非国有经济投资旅游产品开发领域，从而加快旅游管理体制的改革[16]。此外，国内学者还就特色旅游开发中的政府行为进行了相关研究和论述。

国外学者对政府在旅游业发展中的作用的研究主要集中在政府扮演的角色上。国际官方旅游组织联盟最早对政府在旅游业扮演的角色进行了研究，并提出政府充当的是利益协调者的角色，并且角色的内涵会随着旅游业快速发展所带来变化的复杂性增加而不断向深拓展1[17]。Mill和Morrison进一步指出，政府在旅游发展中还应承担规划者、立法者及管理者、发展驱动者等多重角色[18]。Hall认为，政府承担着社会旅游提供者及利益保护者的角色[19]。Sue Berry等表明旅游企业对政府的不信任以及政府对旅游业的无效管理是阻碍地区旅游产业可持续发展的主要因素[20]。Jose Antonio等通过案例比较分析的方式，从环境管理的角度考察了政府在旅游投资管理中发挥的作用[21]。

三、行政区划调整下旅游经济效应的实证检验

本文试图以上海黄浦城区行政空间调整事件为研究案例，同时将徐汇区、静安区、长宁区、普陀区、虹口区、杨浦区、闸北区、卢湾区八个中心城区作为面板数据进行研究参照，结合线性回归的趋势结果，以黄浦区2010年行政区划调整为研究切入口，对地方经济与旅游发展所产生的经济效应进行比照。研究选取经济总量增加值、第三产业增加值、财政收入、地方财政收入、社会消费品零售总额、旅行社接待人次、旅行社营业收入、旅游饭店接待人次、客房数量、客房出租率、旅游饭店营业收入作为统计分析的研究筛选变量，并分别对应赋值变量代码为：X11、X22、X33、X44、X55、X66、X77、X88、X99、X100、X110。数据主要来源于各年的《黄浦统计年鉴》、《上海旅游年鉴》、《上海年鉴》、《区县统计公报》等。

通过对旅行社接待人数与经济总量增加值、第三产业增加值、地方财政收入的线性回归分析，结果表明彼此之间均存在一定的对应趋势关系。以地方财政收入与旅行社接待人次的关联关系为例，发现在2010年黄浦行政区划的调整变动具有显著的发展波动效果。

通过显示数据集的结构和特征，经检验确定其符合面板数据要求：n＝14， T＝10，n大于T，数据可视为面板集合。在旅游产业发展过程中，通过旅行社介体所彰显出旅游发展的数据变动是较为直观的反映内容。故而首先采用旅行社接待人数（X66）作为解释旅游发展相关度的被解释变量进行考量，考虑到解释变量之间的共线性关系，将模型设置为：

图1 关联变量的散点图与数据趋势

X66it＝X0＋X1X11it＋X2X33it＋X3X77it＋X4X100it＋§

其中，X66it表示第i区t年的旅行社接待人数，X11it表示第i区t年的经济总量增加值，X33it表示第i区t年的财政收入水平，X77it表示第i区t年的旅行社营业收入，X100it表示第i区t年的旅游饭店客房出租率。

首先，需要剔除价格因素对其的影响进行折算数据处理。其次，根据多重共线性方差膨胀因子估计方法，VIF＝1／（1－Rk2）的最终检验结果显示，最大VIF为3.06，远低于10，不存在多重共线性问题。最后，利用Hausman Test作为筛选依据，选择模型对面板数据进行回归处理。根据检验结果，P值为0.007 7，适宜采用固定效应（FE）模型。

为了检验2010年黄浦区划合并对城市旅游发展的影响效果，数据应采取分段回归的方法，即分别对1999—2010年以及2011—2012年的数据采用固定效应分析。其回归结果分别如下（见表1、表2）：

表1 1999—2010年数据分析结果（Base on X66）

表2 2011—2012年数据分析结果（Base on X66）

通过对以2010年时间节点为分段依据的数据回归分析，结果显示，在黄浦行政区划合并之前，经济总量增加值X11变量每增加1个百分点，可以实现旅行社接待人数X66变量相应增加0.001 510 2个百分点，整体趋势呈现正相关状态。而在行政区划合并之后，X11的变动趋势与X66趋于负相关的关联关系，同时2011—2012年时段的数据分析亦表明，地方财政收入X33与旅游饭店客房出租率X100均与旅游接待人数X66呈现出正相关的转变趋势。这也从另一个侧面可以解释都市旅游发展背景下传统观光旅游逐渐向休闲自助旅游发展的变化趋势。

同样，为了检验行政区划变动对与旅游产业密切相关的服务产业发展的带动影响，若以第三产业增加值（X22）作为被解释变量进行数据分析，并将面板数据分为1999—2012年全阶段、1999—2010年区段、2011—2012年区段的三个计量层面，分别进行Hausman Test和数据效应分析，考虑到解释变量之间的共线性关系，将模型设置为：

其中，X22it表示第i区t年的第三产业增加值，X11it表示第i区t年的经济总量增加值，X44it表示第i区t年的地方财政收入水平，X55it表示第i区t年的社会消费品零售总额，X66it表示第i区t年的旅行社接待人次，X88it表示第i区t年的旅游饭店接待人次，X100it表示第i区t年的旅游饭店客房出租率。

最终数据统计分析的结果表明，行政区划合并后第三产业增加值X22变量与地方财政收入X44变量之间呈现出极大的正相关效应，地方财政收入每增加一个百分点，可以实现第三产业增加值增加3.682 67个百分点的带动效应。旅游饭店客房出租率X100与第三产业增加值X22的变动趋势趋于正相关走向。并且，被解释变量在与社会消费品零售总额X55、旅行社接待人次X66，以及旅游饭店接待人次X88的趋势关系中，第三产业增加值X22与上述变量的关联产生了更大幅度的增长变动效应。数据统计结果显示，行政区划的空间调整在旅游发展程度、地方财政收入，以及第三产业带动等诸多方面均产生了一定的经济效应和趋势影响。

四、城市区划调整与旅游发展中的政府策略

城市旅游业的发展总是依赖于城市的经济、金融等产业建设的发展，以及都市的建筑、风貌、休闲娱乐设施等载体发挥其作用。面对于国际都市旅游背景下的冲击与挑战，政府发展都市旅游战略或城市旅游经济必须重视其前置条件或核心要素。(www.chuimin.cn)

首先，形成良好的旅游品牌国际知名度。开发都市旅游资源的策略不同于传统的历史文化、自然风光等旅游资源，都市旅游依托都市的文化内核和国际服务化，同时有效地将其他的智慧城市性资源转化为旅游资源所用。其次，扩展休闲旅游设施的丰富度。现代旅游已经远远超越了以景点为中心的旅游方式，未来的旅游活动与旅游观念，更加注重休闲旅游的体验性和个性化。发展都市旅游是融入本地生活的重要体验性行为选择。最后，提升旅游交通的便捷度。对于旅游者而言，空间地理约束和交通网络便捷性是未来进行旅游选择的重要依据和基础。著名的国际旅游都市如伦敦、巴黎、东京等，几乎都拥有多样性的交通脉络体系。

对于地方政府来说，都市品牌的国际知名度、旅游设施的丰富度和交通网络的便捷度是都市旅游发展的核心因素，均属于政府宏观策略把握的内容范畴。地方政府应该着眼于宏观的国际化背景，将都市旅游产业规划、文化培育、设施建设纳入区域经济建设、社会建设和城区建设中统筹考虑，并在核心功能区建设、休闲商业文化设施布局以及交通网络的完善上，充分考虑其对都市旅游产业发展带来的影响，确保区域建设与都市旅游业发展的同步。

就经历了两次行政区划调整的黄浦区而言，不论从时间推移的纵向发展还是从横向的比较来说，都市旅游发展的前置条件与核心要素都在不断地增强。但由于都市旅游资源的界限模糊，不仅是由于其与信息、金融、创意产业等的紧密联系，造成的产业融合层面上的界限模糊；同时也有地域空间上的界限模糊，影响地方政府在旅游管理中处理服务经济、都市文化、城区建设过程中的统筹考虑，行政区划的空间限制与隔离有时亦会影响区域旅游功能的延伸与发展的效率。对于地方政府而言，应该为支撑城市区划发展都市旅游策略的持续发展创造良好环境。在区域规划、经济发展上要协同统筹，例如新黄浦的都市旅游未来发展战略，应当更加突显南外滩滨江地区的旅游功能发展，在世博规划地区考虑会展旅游的发展规划等，为区域都市旅游发展创造持续的推动力。同时，突出都市人文旅游资源的旅游形象，将城市知名度、城区历史内涵、本地社区生活融入休闲旅游设施中，并通过交通设计将其串联起来。发挥政府的推介平台作用，加大力度宣传区域都市旅游形象，推动区域都市旅游形象的国际化，进一步扩大都市旅游效应对城区旅游产业的带动作用。

五、研究结论与展望

黄浦区行政区划的空间变动会产生一系列的经济影响效果和政策规制需求，主要表现为新黄浦都市旅游资源开发的重组效应、旅游形象再塑的整合效应、旅游文化传播的光合效应，以及区划调整对黄浦都市旅游发展的政策效应。这些综合影响效果会在一定程度上对国际旅游都市策略下的中心城区旅游发展的政府行为提出更高的规制诉求。

根据1999—2012年的经济统计数据，本研究选取了经济总量增加值、第三产业增加值、财政收入、地方财政收入、社会消费品零售总额、旅行社接待人次、旅行社营业收入、旅游饭店接待人次、客房数量、客房出租率、旅游饭店营业收入作为研究筛选变量进行计量分析。通过对旅行社接待人数与经济总量增加值、第三产业增加值、地方财政收入的线性回归的结果进行分析，发现在黄浦行政区划变动的时间结点位置具有明显的发展波动效果。

通过对区划调整时间节点作为分段依据的数据进行回归分析，发现在黄浦行政区划合并之前，经济总量增加值变量与旅行社接待人数变量整体趋势呈现正相关状态。而在行政区划合并之后，经济总量增加值的变动趋势与旅行社接待人数趋于负相关的关联，同时地方财政收入与旅游饭店客房出租率均与旅游接待人数呈现出正相关的转变趋势。行政区划合并后第三产业增加值变量与地方财政收入变量之间呈现出极大的正相关效应。旅游饭店客房出租率与第三产业增加值的变动趋于正向趋势。并且被解释变量在与社会消费品零售总额、旅行社接待人次，以及旅游饭店接待人次的趋势关系中，第三产业增加值均与上述变量的关联产生了更大幅度的增长变动效应。行政区划的空间调整在旅游发展程度、地方财政收入，以及第三产业带动等诸多方面均产生了一定的经济效应。

对于都市中心城区的区划调整，尤其是对于经历2010年区划合并的黄浦区来说，区域旅游规划、旅游政策的重构并不是一蹴而就的，而是随着上海都市旅游发展的整体构架、上海经济社会发展进程和人民旅游消费观念的更新而不断自我调整的过程。都市旅游资源作为区域都市旅游发展的核心要素，区划调整对中心城区丰富都市旅游资源具有强烈的推动作用，但要真正发挥将这些资源整合后的旅游经济效应，还需要对分散布局的资源进行重新组合。而在区域经济发展的总体思路和城区发展的整体框架下，引导支撑都市旅游资源的重组，是地方政府或旅游主管部门所应该具有的整体思维。

基于国际化背景下的区域都市旅游发展，地方政府尤其是新设立的中心城区政府，更应着眼于都市旅游发展的支撑因素。完善都市旅游的基础设施建设，加强行业监管，引导和鼓励旅游企业创新发展。地方政府应该更加注重对本地文化和生态的保护，加大对区域都市旅游形象的塑造和旅游品牌的营销，并通过节事和旅游推介活动，传播与区域旅游形象相符合的旅游文化。

经过行政区划的空间调整，由于地方政府内部的机构调整、人员变动，可能带来的政策反复、行政效率以及工作态度等其他因素，可能会对区域经济和旅游经济发展产生一定的综合影响。同时，这也对未来从地方政府执政能力的角度出发，考察区划调整对区域旅游经济发展正负效应的研究提出了进一步深入的要求。

[1] 胡佳，复旦大学旅游学系旅游管理专业研究生。郭旸，博士，复旦大学旅游学系讲师。

[2] 周克瑜：《走向市场经济——中国行政区与经济区的关系及其整合》，复旦大学出版社，1999年，第23页。

[3] 刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社，1996年，第57—60页。

[4] 舒庆、周克瑜：《从封闭走向开放——中国行政区经济透视》，华东师范大学出版社，2003年，第19—21页。

[5] 孟鲁平：《我国行政区经济的成因危害及其对策》，《行政论坛》2006年第2期。

[6] 熊曦、吴冬霞、曹姣：《关于我国“行政区经济”的思考》，《重庆工商大学学报》2007年第6期。

[7] 高新才、王云峰、买莎：《区域经济发展中的经济区划问题研究——基于经济区划与行政区划冲突的思考》，《贵州社会科学》2010年第11期。

[8] 余凤龙、陆林、操文斌、朱桃杏：《行政区划调整的旅游效应研究——兼论江西井冈山市与安徽黄山市的比较》，《地理科学》2006年第2期。

[9] 尹发秀：《行政区划调整的旅游效应初探》，东南大学硕士论文，2009年，第32页。

[10] 王旭科、赵黎明：《服务于城市旅游的城市更名及方法》，《城市问题》2007年第10期。

[11] 汪宇明：《旅游合作与区域创新》，科学出版社，2009年，第186—190页。

[12] 章尚正：《止言政府主导型旅游发展战略》，《安徽大学学报（哲学社会科学版）》2002年第1期。

[13] 邓祝仁：《东亚模式和政府主导型旅游发展战略》，《学术论坛》2000年第3期。

[14] 李菊霞、林翔：《我国旅游业政府主导型发展战略辨析》，《社会科学家》2000年第6期。

[15] 郝索：《论我国旅游产业的市场化发展与政府行为》，《旅游学刊》2001年第2期。

[16] 梁修存、丁登山：《区域旅游开发的政府行为问题研究》，《生产力研究》2002年第1期。

[17] IUOTO.The role of the state in tourism，Annals of Tourism Research 3（1974）：66－72.

[18] Robert Christie Mill，Alastair M.Morrison The Tourism System：An Introductory Text， Kendall Hunt Publishing Company，1997，pp.143－146.

[19] Colin Michael Hall，Tourism and politics：policy，power，and place，John Wiley and Sons Ltd.，1994，pp.230－235.

[20] Sue Berry，Adele Ladkin，Sustainable tourism：a regional perspective，Tourism Management 7 （1997）：433－440.

[21] Jose Antonio，Puppim de Oliveira，Governmental responses to tourism development：three Brazilian case studies，Tourism Management 24（2003）：97－110.