学校设立及教师素质要求

（一）学校设立的主体

1.国家制定教育发展规划并举办学校

《教育法》第二十五条第一款规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。”这里的“国家”是指各级人民政府。“规划”的内容包括：教育发展的指导思想和基本原则，教育事业发展的目标（规模、结构、质量、效益），教育体制改革的目标和步骤，落实规划的政策措施（调整学校布局、保证教育投入、加强师资队伍建设等）等。教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》提出：到2000年，全国基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲，大力推进素质教育。完善职业教育培训和继续教育制度，城乡新增劳动力和在职人员能够普遍接受各种层次和形式的教育和培训；积极稳步发展高等教育，高等教育入学率达到11%左右；瞄准国家创新体系的目标，培养造就一批高水平的具有创新能力的人才；加强科学研究并使高校高新技术产业为培育经济发展新的增长点作贡献；深化改革，建立起教育新体制的基本框架，主动适应经济社会发展。到2010年，在全面实现“两基”目标的基础上，城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育，全国人口受教育年限达到发展中国家先进水平；高等教育规模有较大扩展，入学率接近15%，若干所高校和一批重点学校进入或接近世界一流水平；基本建立起终身学习体系，为国家知识创新体系以及现代化建设提供充足的人才支持和知识贡献。

根据《义务教育法实施细则》的规定，义务教育阶段学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。具体设置审批办法，则由省一级政，守规定。高级中学一般由设区的市级或者县级以上的地方人民政府教育行政部门批准，具体设置审批办法，也是由省一级政府规定。

2.社会组织和公民个人可以依法举办学校

《教育法》第二十五条第二款规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”1997年7月国务院发布了《社会力量办学条例》，规定了社会力量办学的指导思想和基本原则、教育机构的设立、教学和行政管理、财产和财务管理、变革与解散、保障与扶持以及法律责任等。国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。社会力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育机构为重点，国家鼓励社会力量举办实施义务教育的教育机构，作为国家实施义务教育的补充，严格控制社会力量举办高等教育机构。社会力量不得举办宗教学校和变相宗教学校。社会力量举办的教育机构依法享有办学自主权，国家保障其合法权益。

《社会力量办学条例》对教育机构的设立作了如下规定：（1）申请举办教育机构的单位，应当具有法人资格；申请举办教育机构的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。实施国家教育考试、职业资格考试和技术等级考试等的考试机构，不得举办与其考试业务相关的教育机构。（2）设工教育机构，应当具备教育法、职业教育法规定的基本条件。实施高等学历的学校的设置标准，由国务院教育行政部门制定，其他教育机构的设置标准，由省、自治区、直辖市人民政府分类制定。（3）举办实施学历教育和文化补习、学前教育、自学考试助学的教育机构，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的审批权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、技术等级培训的教育机构，举办实施劳动就业职业技能培训的教育机构，由县级以上人民政府劳动行政部门按照国家规定的审批权限审批，并抄同级教育行政部门备案；举办其他教育机构，经有关行政主管部门按照国家规定的审批权限审核同意后，由同级教育行政部门审批。（4）申请举办教育机构的，举办者应当向审批机关提交下列材料：申办报告；举办者的资格证明文件；拟任校长或者主要行政负责人以及拟聘教师的资格证明文件；拟办教育机构的资产及经费来源的证明文件；拟办教育机构的章程和发展规划；审批机关要求提供的其他材料。联合举办教育机构的，还应当提交联合办学协议书。（5）审批教育机构应当以教育机构的设立条件、设置标准为依据，并符合国家利益和社会公共利益以及合理的教育结构和布局的要求。申请举办实施学历教育的教育机构，审批机关于每年第三季度前受理，于第二年4月底前以书面形式答复；申请举办其他教育机构的，审批机关应当自受理申请之日起3个月内，以书面形式答复。（6）审批机关对批准设立的教育机构发给办学许可证。办学许可证由国务院教育行政部门制定式样，由国务院教育行政部门和劳动行政部门按照职责分工分别组织印制。教育机构取得办学许可证后，应当依照有关社会力量举办非企业单位登记的行政法规登记，方可开展教育教学活动。（7）教育机构不得设立分支机构。（8）教育机构的名称应当确切表示其类别、层次和所在行政区域；未经国务院教育行政部门或者劳动行政部门按照职责分工予以批准的，不得冠以“中华”、“中国”、“国际”等字样。

【案例7-1】

金华某私立学校起讼争

浙江省金华市某私立学校自1996年9月正式开学以来，社会声誉不错。然而，就在学校蒸蒸日上之时，当初一起倡议办学的朱某某与朱某却为究竟谁是学校的举办者而发生长达两年的纠纷。在多次调查、协调未果的情况下，金华市教委于1999年2月26日，给朱某颁发了社会力量办学许可证。于是，当初给金华某私立学定投入大笔建校资金的朱某某于今年5月19日一纸诉状将他的堂姐朱某和金华市教委推上了被告席。

堂姐弟的讼争起因于两份同一日期的办学申请报告。两份报告附除办学人资金来源和署名发生变化外，别的内容完全相同，其中，资金来源由第一份报告的“由朱某某自筹500万元”，变成了第二份报告的“向朱某某筹集500万元”，筹建人署名由第一份报告的。朱某某、朱某两人，改成了朱某一人。同一报告的两个版本，虽然只改动了几个字，结果却大相径庭。

朱某在法庭辩论时称：当市教委看了她与朱某某两人共同署名约第一份报告后认为，朱某某曾经被判过刑，不符合办学条件，只同意由她一个人来办学，于是才有了第二份报告。金华市教委的委托代理人说，按照已审批下来的报告，建校启动资金是失某向朱某某、银行、学生家长等筹措的，市教委给朱某颁发了社会力量办学许可证，学校举办人应该是她。

据法庭调查，金华市教委以原告曾被判刑不适合办学而只同意朱某一人办学，要求朱某以个人名义出具书面申请办学，同时同意新的报告落款时间仍可为1995年4月1日。这至关重要的情况。被告金华市教委却未以任何形式通知原告。法院认为，原告与第三人共同申请办学行为受法律保护；金华市教委既不告诉原告不许可办学的事实和理由，也始终没有以法定的形式答复，也没有告知原告的诉讼权利和期限，属违法行为。

朱某某与朱某谁是学校举办人发生纷争后，金华市有关部门曾专门成立某私立学校办学情况调查组，几次调查和审计都表明，朱某某向某私立学校投入建校资金至少387万元，而朱某无任何有形资产及现金投入。

8月25日金华市婺城区法院一审判决：（一）维持被告金华市教委1999年2月26日颁发的金华市教社证字第06001号“中华人民共和国社会力量办学许可证”，同意朱某的办学许可；（二）被告金华市教委应当在判决生效后一个月内以书面形式对原告朱某某1995年4月1日申请，办学是否许可作出答复。一审判决后，原告朱某某表示不服判决，将上诉。

有关专家指出，发生这起学校产权纠纷，客观上讲，学校从筹建到现在，既未制订章程，又未建立校董事会，是朱某某、朱某产生矛盾的原因之一。但从另一方面讲，政府有关部门在积极提倡社会力量办学，利用社会的闲散资金以弥补国家教育经费不足的同时，督促依法办学，规范管理，保护投资者的利益显得格外重要。（案情来源：《都市快报》1999年8月26日）

（二）学校设立的基本条件

1.实体要件

（1）有组织机构和章程。学校组织机构是指对内管理学校事务，对外代表学校进行教学活动的机构或机关。学校组织机构包括校长，教导处、总务处、教职工代表大会等。学校章程是指为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的基本问题作出全面规范而形成的自律性的基本文件。其必要记载事项主要有：学校名称、办学目的、招生对象、学习年限、课程设置、教师资格、毕业生去向、经费来源、收费标准以及机构内部管理体制（含决策机构、执行机构和监督机构等）、师生员工民主参与管理与监督的制度、财务管理制度、人事管理制度、举办者的权责、章程修改程序等项内容。

制定学校章程必须遵循以下原则：首先，章程必须遵守国家教育法律法规，不得与国家法律法规相违背。其次，要以促进学生发展、提高教育教学质量为宗旨。第三，要以促使学校兴旺发达为目标。第四，应考虑举办者的愿望、社会各界的愿望，尤其是学生家长的愿望之间的一致性，切不可强调一方的愿望而损害另一方的愿望。第五，要从本地、本校实际出发，切不可生搬硬套。第六，学校章程必须规定修改程序、时间范围，学校只要不发生重大变化，任何人不得轻易变更。学校章程的制订程序一般应成立专门的起草工作小组，起草小组在深入调查研究及广泛征求有关部门和专家学者的意见后，完成学校章程草案；然后提交学校教职工代表大会讨论、修改，并提交给学校决策机构审议通过。最后，将学校章程报送学校主管部门批准。学校，章程对学校来说至关重大，被誉为学校的“小宪法”，章程一经登记后，即具法律效力，成为学校的行动准则和基本蓝图。

【案例7-2】

虚拟杭州西子高级中学办学章程

一、学校名称：杭州西子高级中学。

二、学校性质：杭州西子高级中学是由杭州市人民政府领导管理的属全民所有制的普通高级中学。

三、学校地址：坐落在杭州市文三路500号。

四、杭州西子高级中学的办学宗旨是按照党和国家的教育方针，努力将学生培养成为德、智、体全面发展的社会主义事业建设者和接班人。

五、杭州西子高级中学以“尊师守纪、勤学多思、健美活泼、励志奋飞”为校训。

六、杭州西子高级中学对在校学生的德、智、体、美、劳诸方面的全面发展负责。学校通过组织学生学工、学农、军训等健康有益的活动，培养学生爱国主义和集体主义精神；学校通过对学生严格的基础知识和基本技能的训练，培养学生严谨的学风和科学精神；学校通过体育课、公益劳动培养学生吃苦耐劳、艰苦奋斗的精神；学校通过音乐、美术课的熏陶培养学生高尚的审美情趣和正确的美学观点。通过教育使学生成为受社会欢迎的合格的中学毕业生。(www.chuimin.cn)

七、杭州西子高级中学担负着向高一级学校输送合格新生和向社会输送社会主义建设劳动者的双重任务。

八、学校实行校长负责制。校长及校级主要领导由市人民政府按干部管理权限任免。

九、学校建立中共党支部。党支部是学校的政治核心，对学校的办学方针起监督和保证作用。对学校的干部配备和人选在倾听各方面意见的基础上提出建议和审定意见。

十、学校实行教职工代表大会制度，并将此作为民主办学的基本形式。教代会的宗旨：发扬教职工的主人翁精神，积极参与学校各项改革，维护教职工的民主权利和合法权益。

十一、教职工聘任。学校对教职工聘任实行双向选择的聘任合同制。

十二、学校严格遵守党和国家的法律、法令、方针和政策，接受各级党和人民政府的领导，接受市人民政府教育督导室的督导。

十三、学校的办学经费主要由政府在预算资金内下拨。学校实行全额预算财务制度，为独立核算单位。

十四、依据《中华人民共和国教育法》的规定，学校接收社会各界资助。学校积极发展校办产业，开展社会服务，以逐渐形成多渠道办学的机制。学校的预算外资金主要用于改善办学条件和教职工的福利待遇。

十五、学校按省教育厅、省物价局核定的标准，对学生收取学费和杂费。坚决制止乱收费。

十六、本章程三年修改一次，由教代会审议，无记名投票过半数通过，报市教委批准后执行。

（2）有合格的教师。这是指学校应当有可靠的教师来源，能够通过聘任专职、兼职教师，建立起一支数量和质量都合乎《教师法》以及其他法律法规规定的教师队伍。其中，要特别保证承担教育教学任务的人员必须具备《教师去》规定的教师资格，取得相应的教师资格证书。

（3）有符合规定标准的教学场所及设施、设备等。这是指学校根据其性质、层次和规模的不门要求，必须具备相应的校舍、场地、教学仪器、设备、图书资料等硬件。这里的“规定标准”，既包括教育教学条件方面的设置标准，也包括卫生、安全等方面的标准。1982年以来，国家教委（教育部）发布了各类学校的办学标准，有些省也公布了自己的设置标准。总体看来，绝大多数学校具备了这些条件，但也有一些不很符合规定标准的学校。这些不符合规定标准的学校都是在《教育法》实施前设立的，有其历史原因，按理是不予批准或批准了应予撤销。既然批准了，又没有撤销，政府作为举办者应加大投资，改造薄弱学校，创造条件弥补这一缺陷。

（4）有必备的办学资金和稳定的经费来源。《教育法》第五十三条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”由此可见，公立学校办学经费主要由国家负担。从目前的情况看，绝大部分学校还是有“必备”的办学资金的。当然，还是有一些学校办学经费不足乃至拖欠教师工资的。

2.程序要件

《教育法》第二十七条规定：“学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。”我国目前学校的设置，主要采取两种形式。一种是登记注册制度，即主管部门对申请者提交的申请设立报告进行审核，如未发现违背教育法律法规规定的情形，并符合规定的标准，就予以登记注册，使其取得合法地位。如幼儿园的设置。另一种是审批制度。审批制度较登记注册制度更为严格。除了要审核拟申请设立的学校是否符合教育法律法规的规定以及设置标准，还要审核、论证拟设立的学校是否符合本地区教育发展规划的要求。如大、中、小学的设置就采取了这种形式。一般而言，学校在设立审批时，学校主管部门同时审查了拟举办学校的法人条件。学校在主管部门批准设立或登记注册之日起，就取得了法人资格，并得到主管部门的依法确认。

【案例7-3】

擅自办“三山”小学　违法者受行政处罚

1994年9月，江西省余干县瑞洪镇村民张某某与其兄妹等13人，在未得到余干县教育局审核批准的情况下，就在本村合伙办了一所校名为“三山”小学的私立学校，并公开招收适龄儿童入学。办学初期，“三山”小学全部租用当地民房当教室。之后，该校用收取的部分学生学杂费，在瑞洪镇墩上村建起了6间校舍，总面积312.2平方米，并继续租用两间民房作教室。至1996年10月，该校已办学5期，校内设一至五年级各一个班，初中一、二年级各一个班，专、兼职教员13人，但无一人具备教师资格，以60元至120元不等的学费招收在校学生达400余人，课桌凳由学生自带。

张某某等人在举办“三山”小学的过程中，曾多次向余干县教育局申请批准注册，均因其办学条件及师资力量不符合国家标准而未获准。1994年9月，为制止张某某等人的非法办学行为，余干县教育局、瑞洪镇政府联合组成工作组，做张某某等人的思想工作，宣传法律政策，以动员共停止非法办学，但张某某等人始终都置若罔闻。1995年6月，余干县教育局在全县范围内举行小学升初中的入学考试，“三山”小学的五年级学生，由于没有学籍，未能参加正常的入学考试，张某某等人对此非常不满。考试那天，他们带领该校部分五年级学生到设在瑞洪镇南墩小学的考场内扰乱考试秩序，辱骂余干县教育局及瑞洪镇政府干部。1996年10月23日，余干县教育局、瑞洪镇政府再次组成联合工作组，深入墩上村，责令张某某等人停止非法办学。张某某等人不但不听劝止，反而煽动其家属闹事，当场砸碎余干县教育局的小车玻璃，并致伤一名工作人员。1996年11月7日，余干县教育局向张某某等人送达了“责令停止从事非法办学行为通知书”。该通知限令张某某等人在1996年11月10日以前停止非法办学行为，否则将依法作出处罚。1996年11月8日，余干县教育局又书面告知张某某等人在接到本通知三日内有要求举行听证的权利。张某某等人收悉后，仍拒不执行。1996年11月12日，余干县教育局根据《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第七十五条之规定，向张某某等人作出了《教育法》字（1996）第001号行政处罚决定书，撤销非法举办的“三山”小学，并没收非法所得8000元。张某某等人不服，以“三山”小学的名义向余干县人民法院提起诉讼，要求撤销余干县教育局对其作出的行政处罚决定。

原告“三山”小学诉称：我国《教育法》鼓励公民个人举办学校，原告为邻近儿童提供了入学方便，不以营利为目的，所收学费低廉，加上全体教员齐心协力，办学质量优良，深受当地群众称赞，至今在校学生400余人，且呈渐增之势。原告在办学过程中曾多次向余干县教育局申请批准注册，被告历时两年无故不予审核批准，属不作为的违法行政行为。被告率先施罚，违反了教育法的精神，应予撤销。

被告余干县教育局辩称：原告“三山”小学在未经审核批准的情况下，即擅自举办学校，并公开收费招生开课，违反了教育法第二十六条、二十七条，《教师法》第十一条。余干县教育局依据《教育法》第七十五条之规定，对原告予以处罚，合法有据。

余干县人民法院经审理认为，我国在学校等教育机构的设置管理上，实行批准设立制度和登记注册制度。举办学校必须经主管机关批准并登记注册，才能取得合法地位并受法律保护。原告“三山”小学未经审核批准，即予举办，违反了《中华人民共和国教育法》第二十七条之规定，属非法办学，被告余干县教育局根据《教育法》第七十五条对原告进行行政处罚是正确的。据此，依照《教育法》第二十七条、第七十五条和《行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，该院于1996年12月15日作出判决：维持余干县教育局1996年11月12日作出的《教育法》字（1996）第001号行政处罚决定书。

一审判决宣判后，“三山”小学不服，向江西省上饶地区中级人民法院提起上诉，诉称：一审判决隐瞒了余干县教育局违反法定程序的事实；“三山”既没有以作为的方式违法，也没有以不作为的方式违法，不应受罚；余干县教育局对“三山”小学的申请不予审核批准注册是错误的，请求二审法院撤销一审判决，及余干县教育局的具体行政行为。余干县教育局答辩认为一审判决正确，请求二审法院维持一审判决。

上饶地区中级人民法院经审理认为：《教育法》第二十六条、第二十七条对如何设置教育机构作了明确规定。上诉人“三山”小学未得到教育行政主管部门的审核批准，即予举办，属违法行为。虽然上诉人曾多次向被上诉人余干县教育局申请审核批准，但由于上诉人在教学设施、师资力量上均未达到《教师法》第四十条、第十一条、第十三条和《江西省实施义务教育必备办学条件的基本标准》之规定要求，因此，被上诉人对上诉人设立学校的申请未予批准是正确的。被上诉人对上诉人作出的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法，适应法律正确。余干县人民法院依据《教育法》第二十七条、第七十五条和《行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定所作出的判决，合法有据，应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。为此，依照《行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，该院于1997年1月20日作出判决：驳回上诉，维持原判。

评析：本案是一起因私人非法办学引起的教育行政案件，争议的焦点主要有：其一，被告余干县教育局对原告“三山”小学的审批注册登记申请不予批准是否合法。《教师法》第十条规定：“国家实行教师资格制度。”第十一条第一款第二、三项规定：“取得小学教师资格，应当具备中等师范学校毕业及其以上学历；取得初级中学教师，初级职业学校文化、专业课教师资格，应当具备高等专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学历。”《教育法》第二十六条规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：（一）有组织机构和章程；（二）有合格的教师；（三）有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；（四）有必备的办学资金和稳定的经费来源。”《江西省实施义务教育必备办学条件的基本标准》规定：“农村小学校舍生均面积达到3.17平方米，初中要有实验室，开齐演示实验和举办一定的分组实验仪器，作为办学的基本条件之一。”本案原告“三山”小学的所有教员无一人取得上述规定的相应教师资格，且校舍面积生均不足一平方米，就连最基本的办学设施课桌凳都是学生自带，不符合办学的基本条件。因此，被告余干县教育局对原告“三山”小学的申请批准注册登记不予审批，符合法律、法规的规定要求。

其二，被告余干县教育局对原告“三山”小学进行行政处罚是否合法。《教育法》第十五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。”第二十七条规定：“学校及其他教育机构的设立、变更和终止应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。”第七十五条规定：“违反国家有关规定，举办学校或者其他教育机构的，由教育行政部门予以撤销；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处罚。”本案中，被告余干县教育局系当地的教育行政主管部门，原告“三山”小学在未取得审核批准的情况下，即擅自办学并招生开课，违反了国家的有关规定，被告在屡次对原告进行劝止不听的情况下，依法对其进行行政处罚，符合《教育法》的规定。因此，一审法院判决维持被告余干县教育局对原告“三山”小学的行政处罚决定，二审法院终审判决维持一审法院作出的判决，是正确的。（案情来源：最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选》1997年第2辑，人民法院出版社1997年版）