陕西省农业用水管理：历史演变与可持续发展

2023-10-22 理论教育版权反馈

【摘要】：在相当长的历史时期里，陕西省的灌区主要依靠非正式制度安排，如盟约告示及乡规民约等进行农业灌溉用水管理[1]。新中国成立以后，农业用水由水资源主管部门实行统一管理。倘若政府定期公布《取水许可证》发放的结果，使公众获得知情权，便可以最大限度地利用它的监督功能来减轻取水管理的工作量。人民公社解体以后，为了满足分户经营的要求，又一次出现了依托社区力量开展参与式用水管理的实践。

在相当长的历史时期里，陕西省的灌区主要依靠非正式制度安排，如盟约告示及乡规民约等进行农业灌溉用水管理^[1]。民国时期，政府制定了一些针对性、操作性较强的法规和部门规章，可以认为这是陕西省灌区进入以正式制度安排管水阶段的标志。值得一提的是，泾惠、渭惠、梅惠、黑惠、褒惠、汉惠等渠的管理规则均得到国民政府行政院的核准，具有很高的权威性。但许多规模较小的灌区，仍采用传统的管理方式。新中国成立以后，农业用水由水资源主管部门实行统一管理。

与全国其他省（自治区）一样，随着市场取向的经济改革的不断深化，陕西也实行了《取水许可证》制度。《取水许可证》制度具有三大功能：第一，有效控制水资源利用总量；这是政府实行该制度的首要目标。第二，诱导用水户开展相互监督。陕西的水资源总量，尤其是特定时间内可供利用的水资源总量极为稀缺，因而用水具有很强的竞争性，一旦出现他人无证取水的苗头，广大用水户为确保自己的水权免遭侵犯，必然会向政府反映并要求主管部门出面制止，所以《取水许可证》制度实际上具有发挥群众监督之作用的功能。倘若政府定期公布《取水许可证》发放的结果，使公众获得知情权，便可以最大限度地利用它的监督功能来减轻取水管理的工作量。第三，将水权落到实处，为水权交易创造条件。在现实中，只要严格实施取水许可证制度，便能达到控制用水总量的目标。然而，要想不断地优化水资源配置，还需要开展水权交易。《取水许可证》实际上是水权的证明文件，所以水权交易又表现为取水许可证交易。从理论上讲，只有《取水许可证》的让渡者得到的收益不小于这部分水资源为其带来的收入，而它的购买者的支出不大于这部分水资源能为其带来的收益，交易才有可能获得成功。所以水权交易具有“双赢”的特征，它的实质是取水许可证流向更有效率的企业或农户手中。在市场经济体制中，水权交易是优化水资源配置的基本手段，但目前这项工作尚未展开。因此，各级政府主管部门应该以诱发取水许可证交易为切入点，促进水权市场的发育。

古代陕西的灌溉管理多为官民结合，公督民营，用水者有参与的权利和履行义务的责任。民间自建的小型渠堰，管水人，如渠长、堰长、头人、会长和水老等，多由用水户推举，或轮流担任，并有具体的用水规程和维修办法。例如，清光绪二十八年（1902年）制定的富平县《文昌渠渠规》规定：“举渠长、散渠长，怀阳城等五渠各举二人，总渠长合渠公举一人；节经费，渠总、渠长平时均无薪水（做工时抵散夫一名），因公往来者，渠总每日支钱二百文，渠事经县工房，每年送纸草费二千文，渠总卸事，同众较新手经营。”华县金沙渠从明代至民国500多年间，一直坚持每年正月初十为渠道整修日的民约，召集村民一齐出动整修渠道，使灌溉面积到1949年仍保持在66.7hm2以上。汉中各县渠堰均由民建推举首事，专习堰务，并由地方官督办。中华民国时期在继承传统管理的基础上，逐步建立起了专业管理与群众管理相结合的管理制度，即在管理局的统一管理下，将干、支渠的段、斗交由群众管理，段设水老，斗设斗长（斗夫），村设渠保。上述人员均由群众选举产生，他们的报酬由受益群众筹粮筹款解决，但有的灌区管理机构给水老、斗长发津贴。(www.chuimin.cn)

为了依托社区力量进行参与式的用水管理，民国22年（1933年），陕西省政府颁发了《陕西省水利协会暂行组织大纲》。水利协会理事由民主选举产生，当选的理事大多是当地有威望且严于照章办事的人。1949年后的村乡基层管水组织，实际上就是在该路径上衍生出来的。在实行人民公社体制的年代里，村乡的管水事务依然存在，但由于农户层面的生产不再存在，最基层的管水组织不再存在了。人民公社解体以后，为了满足分户经营的要求，又一次出现了依托社区力量开展参与式用水管理的实践。

陕西省农业用水管理：历史演变与可持续发展

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