西北地区农业用水管理的研究成果

2023-10-22 理论教育版权反馈

【摘要】：在历史上，西北地区主要靠非正式制度安排，如盟约告示及乡规民约等进行农业灌溉用水的管理。新中国成立以后，西北地区的农业用水由水资源主管部门统一管理。最初采用的是单一的行政管理手段，随着经济手段和法律手段的介入，逐步形成了农业用水的管理体系。

在历史上，西北地区主要靠非正式制度安排，如盟约告示及乡规民约等进行农业灌溉用水的管理。^[6]民国时期，以政府制定针对性、操作性较强的法规和部门规章为标志，进入了按正式制度安排进行农业灌溉用水管理的阶段。例如，陕西的泾惠、渭惠、梅惠、黑惠、褒惠、汉惠等渠的管理规则均得到国民政府行政院的核准，具有很高的权威性。新中国成立以后，西北地区的农业用水由水资源主管部门统一管理。最初采用的是单一的行政管理手段，随着经济手段和法律手段的介入，逐步形成了农业用水的管理体系。

农业用水管理主要有四项任务：一是明确界定水权，以控制盲目开垦的行为；二是制定分水合约和监督合约实施的制度，以消除或减少用水纠纷的发生；三是根据灌渠岁修规则征集工料并安排维修事宜，以确保灌溉系统安全运行和农业生产的可持续性；四是依照水费交纳规则收款，以确保管水机构运作和用水管理的可持续性。

1.界定水权

西北地区的水资源比土地资源更为稀缺，所以拥有水权比拥有地权更为重要。由于水资源有丰枯变化，所以特定水权的计量尺度是用水的时间（或水量的份额），但计量单位又有所不同：社区之间通常以“天”为尺度来落实水权（或分水），社区内部则以“小时（或点香）”为尺度来落实水权（或分水）。水权和地权是分离的，水权不会轻易地随着地权走。

2.制定配水制度

西北地区的水资源短缺问题由来已久，由引水诱发的打架斗殴、对簿公堂等现象屡见不鲜。为了消弭争水纠纷，在政府的引导下西北各地纷纷制定了有关各方共同认可的配水制度。例如，清雍正四年（1726年），甘肃巡抚年羹尧订立了黑河配水制度：每年芒种前封闭中游临泽及高台东部28个渠口，限期10天，前7天灌溉高台西部12渠农田0.12万hm2，后3天浇灌鼎新6渠农田0.24万hm2。配水期间由鼎新知事兼巡河道，严格执行。这个配水制度持续执行了200多年，由此在群众中形成了“水规大似军规”的意识。^[7]

从时间序列上考察，配水规则是由简到细，逐渐形成制度的，主要内容包括：“按地亩确定水额粮，按水额粮分摊水量，以闸口宽计算流量，以时辰计算水量，用点香折算时辰，过长的渠道另加润河水”。^[8]需要指出的是，尽管测定水量的手段随着科技发展不断改进，但分配的额水时数长期不变，具有极强的稳定性，所以它能有效地制止盲目开垦的现象。

3.建立并实施监督制度 (www.chuimin.cn)

为保障配水制度的顺利实施，各地均建立了监督制度。例如《敦煌十渠水利规划》中有四方面的规则：①分水规则：每年立夏之日由渠正、渠长、排水、水利等人请县知事、警佐及水利监察人员，领兵役至河口黑山子分水，渠长丈量河口宽窄，水底深浅，合算尺寸，按水势大小，户数多寡，平口长短，摊就寸数；②行水规则：轮流灌溉，周而复始，每次至多不得超过三十日；轮灌时不得私开支渠，渠口封闭后不得重浇乱灌，有犯渠规；③监督规则：灌水期间，十渠渠口相互看守，不得雇工替代，以防作弊；④惩罚规则：用水户不遵守灌水制度，私自开渠灌溉，妨碍水利者，渠正、渠长、排水、水利等违反水规，徇私舞弊者，均有相应的惩罚条例。现实中不仅延续了历史上成功的做法，而且有创新，其中最主要的是参与式灌溉管理。

4.发放《取水许可证》

西北地区从20世纪80年代开始实行《取水许可证》制度。该制度有三个功能：第一，有效控制水资源利用总量；这是政府实行该制度的首要目标。第二，诱导用水户相互监督。在西北地区，特定时间内可供利用的水资源是极为稀缺的，因而用水具有很强的竞争性。实行《取水许可证》制度后，一旦出现他人无证取水的苗头，广大用水户为了确保自己的水权免遭侵犯，必然会向政府反映并要求其出面制止这类现象，所以该制度实际上具有发挥群众监督作用的功能。第三，将水权落到实处，为水权交易创造条件。在现实中，只要严格实施《取水许可证》制度，便能达到控制总用水量的目标。然而，要想不断地优化水资源配置，还得开展水权交易。《取水许可证》作为水权的证明文件，是水权交易必不可少的条件。

5.实行水情公示制度

在干旱缺水的西北地区，广大农民对用水季节的水情尤其是配水状况是极为关注的。针对广大农民的这种需求，甘肃省张掖地区在用水季节，通过电视台向所有用水户公布每天各条干支渠的来水量和配水情况。这种让用水户拥有知情权的做法，有效地遏制了配水过程中的信息不对称甚至暗箱操作问题，同时也消除了用水户对配水不公的疑虑。这显然是一种值得提倡的做法。

6.实行水资源的统一调度

从总体上讲，西北地区的水资源非常贫乏，但从微观上看仍有水资源相对丰富的流域或地区。水资源的统一调度就是以丰补缺，既为缺水区消除水资源匮乏的瓶颈制约做出贡献，又给丰水区的余水找到出路，以减少水资源的浪费。

西北地区农业用水管理的研究成果

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