美国农村教师补充政策研究：解决责任意识欠缺问题

2023-10-16 理论教育版权反馈

【摘要】：农村教师补充是一项复杂的工程，需要各方面的力量相互配合，协同作战，形成攻克难题的一股合力。但就当前来看，我国农村教师补充各责任主体对自身职责尚未有充分的认识，因而也未能在工作中形成合力。但是，各级政府在农村教师补充中都有履责不力的表现。总体而言，各地对农村教师补偿的力度与形势发展及教师期望仍有较大差距。

农村教师补充是一项复杂的工程，需要各方面的力量相互配合，协同作战，形成攻克难题的一股合力。但就当前来看，我国农村教师补充各责任主体对自身职责尚未有充分的认识，因而也未能在工作中形成合力。

（一）政策实施保障不力：政府履责不充分

各级政府是农村教师补充政策的主导者。各级政府不仅担负制定和完善政策的职责，还需要为政策的贯彻实施提供各方面的保障。但是，各级政府在农村教师补充中都有履责不力的表现。

1.财政分担比例不明确

我国多年来为解决农村师资问题付出了很多努力，例如，推进实施了农村义务教育教师“特岗计划”“城镇教师支援农村计划”等特别项目，这在一定程度上缓解了农村教师的紧缺。在农村教师待遇问题上，中央特别强调教师待遇要“对农村学校尤其是条件艰苦学校给予适当倾斜”。^[42]《教师法》和《义务教育法》都明确提出，要在各方面待遇上给予农村教师相应倾斜政策，并要求对在边远贫困地区和民族地区工作的教师发放艰苦贫困地区补助津贴。根据上述法律规定，2008年，人力资源社会保障部、财政部和教育部三部委联合发布了《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》（国办发〔2008〕133号），决定在义务教育学校实施教师绩效工资政策，规定教师工资原则上不低于当地公务员，并再次强调对农村学校尤其是条件艰苦学校给予适当倾斜。随后，2010年的《教育规划纲要》《国务院关于加强教师队伍建设的意见》（国发〔2012〕41号）、《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》（教师〔2012〕9号）等文件都进一步明确了这些原则。

但是，尽管有上述诸多文件，农村教师的补充依然困难，究其原因，最根本的问题是财政支持不足。例如，在绩效工资的实施中，因《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》对中央、省、市、县（区）四级政府的财政责任未予以明确，各级政府应承担的资金比例未有明确规定，导致县级财政无力承受、市级财政缺位、省级财政无统筹、中央财政支持薄弱等问题，最终，经济状况不佳的地区难以保障义务教育学校教师绩效工资的发放，也无法真正使农村教师待遇高于城镇。又如，《教育部关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》提出，要按照“管理以县为主，经费省级统筹、中央适当支持”的原则，确保农村义务教育学校教师绩效工资所需资金落实到位，并对长期任教农村基层和艰苦边远地区的教师给予工资待遇的倾斜。^[43]但这个政策条文还是粗线条的，它对中央如何支持各省、自治区、市没有具体规定，对省、自治区、市应如何统筹经费也没作出具体要求，致使实际实施中各级财政支持不足。2015年出台的《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015—2020年）的通知》，全方位提出了各项有利于农村教师补充的措施，包括全面提升乡村教师素质、拓展乡村教师补充渠道、提高乡村教师待遇、统一城乡教职工编制标准、促进城镇优秀教师向农村流动、职称（职务）评聘向乡村学校倾斜、建立乡村教师荣誉制度等，但在经费保障问题上，文件只提到“中央财政通过相关政策和资金渠道，重点支持中西部乡村教师队伍建设。地方各级人民政府要积极调整财政支出结构，加大投入力度，大力支持乡村教师队伍建设”。^[44]这样的规定其实也只是一种宏观指导意见，必须制定配套政策和实施细则才可能使政策落地。另一方面，对于一些经济发展相对落后的省、自治区、市来说，其农村教师补充所需的经费的确存在困难，需要中央给予特别支持，但中央在这方面财政转移支付的力度不够。例如，集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，中央仅实施综合奖补的原则，即在地方财政投入经费给予农村教师发放补贴的基础上给予奖励，这就导致财政困难的地区因无钱支持补贴发放而无法得到奖励，当地农村教师待遇就更难以提高。

正是由于上面分析的原因，我国农村教师的待遇长期未能在实质上超过非农村地区。不仅如此，因城镇地区教师增加收入的渠道比农村教师多，而农村教师大部分只能依靠工资，城乡教师的工资待遇差距反而更大。总体而言，各地对农村教师补偿的力度与形势发展及教师期望仍有较大差距。

2.地方补充机制不灵活

地方政府是基础教育的承办主体，应该在贯彻中央政策、保障农村教师待遇、核准农村教师编制乃至在为农村学校引进教师方面充分发挥作用。当前，一些地方政府确实也为此项工作做了很多努力，如实施农村教师津补贴政策，为农村教师提高待遇，加快推进农村教师周转房建设，在农村教师职称评聘、评优评先等方面给予倾斜，还有些地方探索实施教师配置“县管校用”，等等。

然而，目前我国还存在各地教师补充机制不够灵活的问题，尤其是在教师编制统筹方面。例如，在教师编制增补方面，一些地方因财政紧张压缩教师编制，或是在审批方面未能给予便利；一些地方政府未向教育行政部门下放教师编制调配权，有利于教师补充调配的“县管校用”只是在部分省市县试验实施。又如，对于为农村教育作出了贡献的农村特岗教师，一些地方政府未能为他们的留任给予足够支持。因部门局部利益和编制有限等因素，有些地方特岗教师想在3年任期结束后留任却无编制。一位特岗教师就碰上了这种尴尬：服务期满欲留在当地工作遭拒绝。县教育局领导表示无奈：“政府不批，我们没编制。”县政府编制办领导答复：“我们县教师超编了，你们留不下来。”^[45]这种回答凸显了地方政府在教师补充方面的懒政，对遇到的问题缺乏灵活应变，打击了乐意留任农村教师岗位的部分教师的积极性。

（二）教师培养“去农村化”：高校为农意识薄弱(www.chuimin.cn)

虽然当前城镇化的进程带来农村生源的逐年萎缩，所需的教师总量也有减少趋势，但是，农村教育规模在我国教育中仍占据很大比例，而农村所需要的教师也远非小数目。鉴于农村地区的特殊环境和条件及特殊的教育教学对象，高师院校或院系很有必要有针对性地为农村地区培养教师。这个问题自新中国成立后至20世纪80年代尚有保障，该阶段主要由地区级的师范高等专科学校和中等师范学校为农村培养教师。然而，自20世纪90年代以来，我国教师教育逐渐走向“大学化”，原本承担农村小学教师培养任务的中师逐渐消亡或合并升格，而原先主要为农村初中培养教师的师范专科学校也大都升级为地方性的本科综合院校，师范教育资源大多被挤占。自此之后，农村教师培养逐渐受忽视，高校对如何满足农村学校对教师素质能力的特殊要求，以及如何帮助学生树立服务农村及农村教育的信念等方面思考不足。^[46]

当然，并非所有的高校在农村教师补充问题上都消极应对，近年来也有一些高校与地方合作，就农村教师培养进行了某些探索，如中西部几个省区市，包括江西、湖南、贵州、重庆和广西等，探索了农村小学（幼儿园）全科教师培养模式，该模式以“订单培养—资助学习—定向就业”为特色。又如，一些地方开展专注于师范生学习方式转变的改革，包括小组讨论式、案例式教学和项目学习的大量采用，以及在实践教学环节中大力推广顶岗实习的实践学习方式。然而，以上这些探索和实践并非当前我国教师教育的主流，相反，在教师教育升格即“大学化”的过程中，大多数由师范专科学校转化而来的地方性综合院校与师范院校走上了“去地方化”“去农村化”的道路，而最终在教师教育上表现出“去专业化”的倾向。根据山东省对部分农村教师、中小学校长和管理人员进行的一项问卷调查，当前高师院校的课程教材“离农”倾向较严重，农村教师中有69.1%的教师认为地方高师院校的教育专业课程体系中关于农村教育与文化的内容缺乏；58.2%的教师认为教育学的教材仅以城市学生为对象，未考虑农村特点和需求。在对180名农村新任教师的访谈中，高达67.7%的教师对他们所学的地方高师院校教育类课程评价不高，认为这些课程对农村教学没有帮助。^[47]

可见，当前高师院校为农村培养教师的意识较为薄弱，因而不能有针对性地为农村培养教师。

（三）教师补充“靠边站”：农村学校和社区主动性差

作为农村教师培养的受益者，我国农村中小学本应在事关自身利益的农村教师补充中发挥更积极的作用，但在当前，农村中小学在农村教师培养中缺乏主动作为。在如何培养适合农村学校的教师这一问题上，农村中小学鲜有发声。如果说农村中小学在教师培养中还稍有作为，那就是接收师范实习生，为他们提供教育教学实践的机会。但是，就在这一项参与面最广的师范生实习活动中，农村中小学的表现也不是那么令人满意。以当前普遍开展的师范生顶岗实习支教活动为例，作为接收实习生的主体，农村中小学还存在不主动、不支持、不配合的表现。如，一些中小学尽管面临教师短缺，但却担心实习生影响教学秩序进而影响学生成绩而不愿意接收师范院校实习学生；一些农村中小学勉强接受了实习生，但对他们缺少信任，不给实习生参与实际教学活动的机会，致使实习生得不到锻炼，教育教学技能的提高无从谈起；一些学校表面上积极接收师范实习生，但仅仅把他们当作廉价劳动力，大小事务都推给实习生做，却未给予他们应有的指导和培养，因而实习生从教技能的提高也有限。^[48]这些问题说明，当前农村中小学在农村教师培养中并未意识到自身应有的责任，也未能发挥应有的作用。

同样，我国农村社区在教师补充工作中也没有发挥积极作用。《中国青年报》2014年的一则报道《乡村学校为何沦为乡村社会的“孤岛”》揭示了农村学校及农村教师孤立无援的现状。曾经为村民所尊敬的乡村教师，在乡村社会的变迁中，在时代洪流的冲击中，因为独守清贫、收入微薄反而成了遭人耻笑的对象。乡村学校和乡村社会不再有紧密的联系，乡村学校也丧失了乡村文化中心的地位。“学校是学校，村庄是村庄，完全成了两张皮。家长没人关心孩子的教育。”这是甘肃陇南一名乡村学校校长的慨叹。^[49]可见，当前我国农村社区自身的发展存在诸多问题，也疏离了农村学校，对农村教师的补充缺乏应有的支持。

综上所述，无论是农村学校还是农村社区，都未曾认识到各自在农村教师补充中应扮演的角色，而是选择“靠边站”，致使需要援助的主体无法得到支持。

（四）公益教师项目少：社会力量参与度低

美国在农村教师补充的解决中得到了民间公益机构的很大支持，应该说，这些公益机构在美国农村教师补充中发挥了较大的作用，“为美国而教”就是其中的典型。在我国，一些民间公益机构也非常关心农村教师队伍建设问题。据一些公益机构的梳理，国内在农村教师补充领域有10个以上较为活跃的公益机构或项目，这些机构和项目的努力方向主要可以分为两类：一类是从外部招募志愿者到农村学校任教，志愿者从事的是“长期支教”工作；另一类是从农村当地招聘人员补充教师队伍。这些努力对缓解乡以下小规模学校教师紧缺问题起到了很好的作用。^[50]

但是，就中国这样一个农村教育规模不小的国家来说，目前的农村教师补充公益项目规模还比较小。例如，隶属于联合国教科文组织国际农村教育研究与培训中心的“为中国而教”组织共有两个农村教师补充公益项目，其中，志愿者教师项目2009年起开始派出第一批志愿者，这些志愿者在农村任教两年。2014年，该项目在岗任教成员共68名，覆盖河北、陕西等省市的17所农村学校和北京周边公益性质的打工子弟学校。该组织的“未来教育家”项目则吸收和帮助那些致力于改善农村教育，按协议履约到农村学校（县及以下）任教的免费师范毕业生。该项目注重培养成员的公益精神，提升他们的综合素质和教育能力，帮助他们在艰苦的农村环境中快速成长，成为“留得住、教得好”的农村优秀教师，并发挥榜样示范的作用。该项目于2011年启动，截至2014年，共有96名在岗任教的项目成员，主要覆盖中国西部各省区。^[51]由这些数据可以看出，我国目前虽然有公益力量关注了农村教师补充，但投入农村教师补充事业的民间力量不足。已经开展相关工作的机构尽管做了应有的努力，但对于解决农村学校巨大的教师缺口而言，仍是杯水车薪。

美国农村教师补充政策研究：解决责任意识欠缺问题

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