中美流域管理机制对比：长江水利国际合作效果

2023-10-16 理论教育版权反馈

【摘要】：萨斯奎哈纳流域委员会在《萨斯奎哈纳流域管理协定》的授权下，能处理流域上的任何水资源问题。长江流域没有《流域管理协定》，类似的法规《长江法》尚处于论证研究阶段。流域机构主要是由水利部行政授权，难以协调省际间的水事纠纷。但在中国实行国家、流域、省、市和县级五级水行政管理。中美两国都重视水资源管理的立法。1972年制定的《港口与水道安全法》管制石油运输及石油处理设施的运行，以确保安全。

(1)萨斯奎哈纳流域委员会在《萨斯奎哈纳流域管理协定》的授权下，能处理流域上的任何水资源问题。长江流域没有《流域管理协定》，类似的法规《长江法》尚处于论证研究阶段。流域机构主要是由水利部行政授权，难以协调省际间的水事纠纷。

(2)在美国水资源管理主要有联邦、州和地方，有的河流有流域机构。但在中国实行国家、流域、省(自治区、直辖市)、市和县级五级水行政管理。

(3)萨斯奎哈纳流域管理委员会的成员由美国联邦政府和其流经的纽约、宾夕法尼亚、马里兰三个州的代表组成，并行成了《萨斯奎哈纳流域管理协定》。长江流经11个省、自治区、直辖市，流域委员会既没有水利部以外中央政府部门的代表，也没有省(自治区、直辖市)的代表作为委员。实际上，长江水利委员会是一个没有委员的委员会。

(4)中美两国都重视水资源管理的立法。总体而言，美国水的法律法规设定十分详尽，如《清洁水法》、《安全饮用水法》、《水资源规划法》等，详见“链接”，没有也不可能制定一部综合性的水法，水法规执行的情况较好。相对而言，中国的水法规更原则，自由裁量的空间较大，水法规执行的过程中困难比较多。

(5)两个流域都制定水资源规划指导流域水资源的开发与保护，但综合规划的着重点不尽相同。萨斯奎哈纳流域更多注重水质、湿地保护、洄游鱼类和珍稀物种的恢复和保护，重视水工程对文化价值的影响。近期的流域综合规划则更加注重目标的设定、重要领域的选择、优先区与优先行动的设定，而很少会涉及单个具体的工程项目计划。过去，长江流域综合规划更加注重开发利用；近年来，开始编制水资源的综合规划，重视维护河流健康和可持续发展的观念。

链接美国关于涉水法规

了解美国各种涉水法规和水行业机构为什么和如何发挥作用非常重要。水量的主要管辖权在美国联邦政府和50个州和1个特区政府中，州政府管辖所有州内水体，联邦政府主要管辖跨州和国际水域。以至少三种地表水和六种地下水分支体系为基础，美国有51个水量法规和行政体系。水质管理主要由联邦政府负责，也可委派(实际上已经委派)有关州负责。这些州要有符合或超过联邦水质要求的使用法规和计划。联邦和州宪法是他们管辖权范围内的最高法律，尽管联邦和州的法院系统对等，但美国最高法院在决定案例时，对有关法律具有最终解释权。

(1)水资源管理方面：洪水管理方面从1956年通过《联邦洪水保险法》开始，联邦洪水保险法规和制度不断在进行调整，1968年国会通过了《全国洪水保险法》，1969年制定出《国家洪水保险计划》(NFIP)。1973年国会通过《洪水灾害防御法》，进一步将洪水保险计划由自愿性改为强制性，1977年修订了《联邦洪水保险计划管理条例》。此外，还制定了《美国水资源规划法》、《美国特拉华河流委员会行政管理手册和专项管理条例》等。

(2)水污染方面：1948年制定的《水污染控制法》，是资助州和地方政府解决水污染问题的第一个法令，1956年修订为《联邦水污染控制法》，增加联邦基金，资助州和地方政府解决水质问题；新组建的联邦水污染控制管理局呼吁制定水质标准，该法于1965年、1966年、1970年又进行了较大的修订。1972年《清洁水法》替代了《联邦水污染控制法》，是所有联邦水法中最严格的一部法律，它把所有地表水体水质达到“可以养鱼与游泳”作为国家的一个目标。该法于1977年、1987年进行了修订。1965年《水质法》获得通过，建立了联邦水质标准。

(3)水土保持与生态环境方面：1902年制定的《土地复垦法》(酸性土地的灌溉)为美国西部干旱地区的“土地复垦”提供用于灌溉和在河流上建立水坝的资金。1968年制定的《天然与风景河流法》建立了三种河流类型(天然、景观和娱乐)，并对天然河流和风景河流进行保护，防止退化。1935年制定的《土壤保护法》成立土壤保持部(Department of Soil Conservation)，帮助应对由于土壤侵蚀引起的尘暴。(www.chuimin.cn)

(4)海洋、海岸带与湿地方面：1972年制定的《海岸带管理法》建立了一个联邦计划，帮助各州对沿海地区的开发与保护进行规划与管理。1972年制定的《海洋保护、研究与保护区法》管制向海洋倾倒废物的行为，授权进行海洋污染研究并建立地区海洋研究规划，并建立了一套程序用于设定具有重要生态、美学、历史或娱乐价值的海洋动物保护区。1987年制定的《海洋塑料污染研究和控制法》禁止往海洋倾倒塑料，严格限制其他的船舶垃圾往公海或美国水域倾倒，要求所有的港口必须为入港的船舶准备足够的垃圾处理设施。

1990年制定的《海岸湿地规划、保护和恢复法》分配联邦资金用于各州海岸保护。《1986年紧急湿地资源法》授予土地与水保护基金以购买湿地的权力，取消了原来对此的禁令；要求建立一项国家湿地优先保护计划，各州的户外娱乐综合计划中必须包括湿地；把从武器和军火征收的进口税额转入到候鸟保护基金中。1996年制定的《马格努森——史蒂芬斯渔业保护和管理法》与《候鸟法》、《濒危物种法》以及《海洋哺乳动物保护法》一起对捕鱼进行管理。

(5)水安全方面：1974年制定的《安全饮用水法》要求每一个社区的供水均达到最低安全标准，限制污染物，如细菌、硝酸盐、砷、钡、钙、铬、氟、铅、汞、银和杀虫剂等。1972年制定的《港口与水道安全法》管制石油运输及石油处理设施的运行，以确保安全。1978年制定的《港口与油轮安全法》授权美国海岸护卫队监督检验船只与港口的运行，并制定危险废物的操作标准。

(6)其他资源保护与污染防治方面：1976年制定的《资源保护与恢复法》是对《固体废物处置法》的修正，管制危险废物的存储、运输、加工和处置，限制有毒化学品排入下水道。1977年制定的《露天采矿控制与恢复法》限制同露天采矿有关的地形破坏、土壤侵蚀和水污染；授权内务部对所有露天采矿行为执行国家环境标准。

1990年制定的《污染预防法》授权建立环境保护局的一个新的办公室，通过收集信息、协助技术转让以及为各州的污染预防计划提供资金支持，来帮助工业部门控制污染。1990年制定的《石油污染法》出于对埃克森·瓦尔迪兹(Exxon Valdez)灾难的反应，通过了该项法律，该法为所有的石油泄漏创立了一个联邦综合责任系统，并建立了一个联邦信任基金，帮助支付清除污染的费用，加强了对涉及泄漏的团体的民事惩罚和刑事惩罚，并要求公司具有泄漏应急计划和预防计划。

(7)综合方面：1969年制定的《国家环境政策法》宣告了美国环境意识的新纪元，要求联邦政府的所有机构认真考虑它们的计划与行为对环境所造成的影响。1980年制定的《综合环境响应、补偿和责任法》允许联邦政府对危险废物不正确的处置做出直接反应，建立一项几十亿美元的基金(超级基金)以支持政府的清理行动。《1983年国际环境保护法》授权总统对其他国家野生动植物保护方面的努力进行援助，以保持生物多样性。

(6)长江和萨斯奎哈纳都面对防洪的问题，但萨斯奎哈纳的防洪措施更加综合。萨斯奎哈纳的经验表明，工程措施与非工程措施相结合的防洪方案是最有效的防洪方案。非工程的防洪计划包括洪水预报和预警、洪水保险、公众防洪教育、洪泛区的管理等，是非常有效地节约防洪成本方法。长江防洪更多地注重工程措施，近几年来开始注重非工程措施。长江流域在防洪中实行的地方行政首长负责制和公众较高的防洪意识和经验，也许值得美国学习。

(7)两个流域都采用了取水许可和排污许可制度，但萨斯奎哈纳流域更多地采用了经济手段，水权相对而言比较明晰，市场机制比较完善。

(8)长江流域十分重视点源污染的防治，并取得了一定效果，但对非点源污染的防治尚未找到有效的办法。萨斯奎哈纳流域从20世纪80年代后期开始重视非点源污染的防治。河流两岸由森林、草地组成的缓冲带和岸边湿地，对降解非点源污染起到了良好作用。另外，土地拥有者分摊非点源污染防治费用是一个十分重要的手段，相关的实践经验已经形成了管理政策。

中美流域管理机制对比：长江水利国际合作效果

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