政府购买服务中行政合同与行政给付法律关系的混淆使用问题分析

2023-10-15 理论教育版权反馈

【摘要】：由此可见，行政合同法律关系与行政给付法律关系之间的权利义务存在着莫大区别，若将两种制度混淆使用，势必会对地方足协的权利造成破坏，影响制度本来的应有功能。

政府购买服务与行政给付是两种完全不同的制度，必须区别对待。根据行政法学的一般原理，在政府购买地方足协公共服务合同中，存在着三方主体，即政府、地方足协和公民，其中，政府和公民之间是行政给付的法律关系，政府和地方足协之间是行政合同的法律关系，而地方足协与公民之间并不存在着直接的法律关系^[17]；在行政给付中，存在着双方主体，只涉及政府对地方足协财政资助的行政给付法律关系，并不存在享有独立利益的第三方主体。地方足协在与地方体育局脱钩后，政府对地方足协的财政支持，由之前政府直接拨款变为政府购买服务的方式，预算不变，只是科目变了^[18]，此时，政府与地方足协之间既有可能是政府购买服务的行政合同法律关系，也有可能是政府对地方足协财政资助的行政给付法律关系。那么，为什么同样一个购买行为在政府和地方足协之间会产生不同的法律关系？这种不同的法律关系会对各自的权利义务产生什么样的影响？

同样的政府购买行为会在政府与地方足协之间产生不同的法律关系，原因在于提供服务的义务主体不同。因为，政府通过购买地方足协服务的方式支持地方足协发展，既有可能是购买地方足协自身职能范围内的服务，也有可能是政府职能范围内的服务。提供服务的义务主体不同，决定了政府与地方足协法律关系的不同。当政府向地方足协购买政府职能范围内的服务时，政府是服务的监督与提供者，地方足协是服务的生产者，公民是服务的直接消费者，政府与地方足协之间是委托与被委托的行政合同法律关系；而政府向地方足协购买足协职能范围内的服务时，体现的是政府对处于弱势社团的帮助，是无条件的给予，并没有像行政合同法律关系那样需要支付一定的对价，政府与地方足协之间是行政给付法律关系。也许有人会问政府购买地方足协自身职能范围内的服务也可以产生多数人的利益，从而间接体现为政府职能的履行，这样就可以被纳入行政合同法律关系之中，区分政府购买足协职能范围内的服务与政府职能范围内的服务就没有任何意义。这样的想法既没有考虑到政府职能的法定性，也没有考虑到地方足协本身的特殊性。在政府职能的法定性上，“法无授权不可为，法已授权不可违”，政府承担职能只能是基于法律的明确规定，而不能是间接体现，否则，政府对社会上的一切事物都有职责，这明显违背依法治国的基本方略。所以说，在政府购买服务制度中，政府购买的一定是法律明确规定的政府职能范围内的服务，而不能是通过其他社会组织提供的行业服务。在地方足协本身的特殊性上，地方足协作为社会组织有可能接受政府委托承担一定的公共职能，此时政府就与地方足协形成了行政合同法律关系，但当地方足协履行自身职能范围内的服务时，产生的多数人利益就只能是会员利益，作为行业利益代表的地方足协已经吸收了会员利益，此时并不存在独立于地方足协的第三方公民利益。因此，当政府购买地方足协自身职能范围内的服务时，政府与地方足协就形成了行政给付的法律关系。(www.chuimin.cn)

通过以上理论的阐述，我们不禁要对现行政府支持地方足协生存发展的模式提出质疑。政府将改革之前的直接拨款模式变为现在名义上“政府购买服务模式”，这种模式实质上既包括政府购买地方足协自身职能范围内的服务，也包括政府购买政府职能范围内的服务，这两种属性不同的服务应当分别适用行政给付制度和政府购买服务制度，将两种不同的制度混合在一起，就会对两种制度所适用的不同法律关系造成破坏。在行政合同的法律关系之中，政府与地方足协之间是平等的合作关系，在合同订立方面，由政府通过公开招标、竞标的方式选取合同相对人；在合同内容方面，双方可以自由协商公共服务的提供价格、质量、时间、评估方式以及违约责任；在合同履行方面，需要地方足协支付一定的对价，也就是提供符合合同约定的服务数量和质量；在合同救济方面，地方足协可采取民事诉讼的方式救济自己的权利。在行政给付的法律关系中，政府与地方足协之间是管理与被管理的不平等地位，行政给付行为既可以政府依职权做出，也可以依地方足协的申请而做出；行政给付行为的内容没有商谈的余地，只能由政府单方面决定；行政给付履行的实现只能是政府依靠行政强制力、依靠行政监督的方式；拒绝、撤销行政给付或者不完全履行行政给付，地方足协可通过行政诉讼的方式获得救济。由此可见，行政合同法律关系与行政给付法律关系之间的权利义务存在着莫大区别，若将两种制度混淆使用，势必会对地方足协的权利造成破坏，影响制度本来的应有功能。

政府购买服务中行政合同与行政给付法律关系的混淆使用问题分析

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