职教改革前沿：促进农村劳动力转移培训的研究成果

农村劳动力向非农产业和城镇转移，是中国建设现代农业、解决“三农”问题的重要途径，是经济和社会发展的必然要求，是社会进步的重要标志。农村劳动力的转移需要强大的培训支持，为了使培训系统更好地满足农民工转移培训的需要，2005年初，教育部与世界银行合作，开展了“促进农村进城劳动力的转移培训”研究项目。该项目由教育部职成教司、职业教育中心研究所牵头，广东、广西、四川教育部门及部分地市县合作完成了调研工作。本文仅就调查研究成果作一简要介绍。

一、项目研究的内容与方法

项目研究重点是农村劳动力转移培训的供给与需求情况，从以下4个方面获取和分析信息：培训机会和信息服务；转移培训对象个人效益和培训机构内部效率；培训质量和针对性；转移培训中的社会公平。研究的目的是，了解转移培训系统的运作，肯定转移培训所取得的成绩，发现培训中存在的问题，为改进培训、促进转移工作提出政策建议。

为了保证所获得的信息的准确性，对当前农村劳动力转移培训工作能有比较全面地把握，此次调研采用了对调查对象“三角定位（triangulation）”的设计，分别从培训机构、接受培训的学员（含毕业生）和用人单位等三方进行。研究主要采用问卷调查法和访谈法，问卷与访谈均为匿名。问卷由总课题组和世界银行共同设计完成。共设计问卷4种，分别用于培训机构、学员、用人单位和毕业生。问卷初稿经过试用、修改并由世界银行专家审阅后定稿。

调查在广东、广西、四川的6个市和8个县进行，共调查了培训机构160所，学员3200名，毕业生414名，用人单位80家。调查样本分布见表1。

表1 调查样本分布

调查共回收了培训机构问卷156份、学员问卷3068份、用人单位问卷79份、毕业生问卷414份（其中农民工问卷234份），回收总样本为3717份。同时还进行了相应的访谈，收回培训机构访谈记录127份、毕业生访谈记录81份、用人单位访谈记录76份。问卷回收率为97％，有效率90％。

二、调查对象的基本情况

1.转移培训对象情况

接受调查的学员的年龄主要分布在16～20岁，主体是已完成了九年义务教育的农村新增劳动力。本次调查的转移培训，全部属于技能性培训，包括以农村生源为主的职业学校教育，但没有涉及引导性短期培训。调查学员参加的培训，职业学校学历教育占59.6％，中短期技能培训占40.4％。

接受调查的毕业生主体是30岁以下的青年，平均年龄24.86岁。就业前，95％的人有过培训经历，其中接受中短期培训者占70％。经过就业前培训，他们中42.8％取得了职业资格证书，31.5％取得培训结业证书，27.9％取得中职学历，8.1％取得单项证书。毕业生平均在岗时间为3年。

2.培训机构的基本情况

接受调查的培训机构共有156所，公办为116所，民办为40所，其中以学历教育为主的36所，以中短期培训为主的32所，两者并重的88所。机构的平均培训规模为：学历教育971人，中短期培训876人次。培训机构的管理部门分布为：教育部门的91所，占58％；劳动部门的29所，占13％；农业部门16所，占10％；其他部门占19％。2004年，接受调查的培训机构中，教育部门管理的培训机构所承担的转移培训占总量的61％。

3.用人单位的基本情况

接受调查的用人单位79家。行业分布为：制造业企业47家、服务业企业30家，两者共占97.5％，只有2家是政府机关。接受调查的企业中，国有企业7家、集体企业6家，其余均为各种形式的民营企业。调查结果显示，接受调查的企业人力资源构成情况如下：技术管理人员占15.2％，技术工人占32.3％，非技术工人占52.5％；其平均受教育年限分别是13.6年、11.6年和9.9年。以上数据均超过了全国平均水平。

4.输出与输入地调查对象的差异

调查中发现，劳动力输出地广西、四川与劳动力输入地广东的调查对象存在一定的差异。广东、广西、四川三省参加培训的学员年龄主要集中在16～20岁，分别占比例为69％、83％、87％。从培训机构的服务对象上来看，广东的培训机构服务于初中、高中、18岁以上农村劳动力的比例分别是71％、58％、50％；广西这一比例分别为93％、33％、53％；四川的这一比例分别为86％、39％、57％。培训机构服务于在职培训的比例，广东为82％，远远高于广西的26％和四川的29％。

三、转移培训的成绩

1.转移培训效果显著，培训对象个人回报率较高

培训学员具有较高的满意度，认为花钱、花时间参加培训值得，详见表2。

表2 学员对培训价值的评价比例（％）

根据调查统计，参加过转移培训的毕业生对所参加的培训非常满意的占7.6％；比较满意的占41.5％；没意见的占44.4％；不太满意的占7.6％；非常不满意的占0.9％。综合起来，如果以5点计分，毕业生对培训满意度的平均分数为4.5分。广东有近60％的学员，四川、广西有60％以上的学员，表示愿意将自己接受的培训项目和所在学校、培训机构推荐给其他人。

调查结果分析也显示，经过培训的农村劳动力比未经过培训者获得更多收入：如果从事非技术类生产，每年可多收入1680元；从事技术类的工作，每年可以多收入2880元；少数优秀者做管理类工作每年可多收入4260元。由此计算，培训成本收回的时间较短（3～6年），转移培训回报率较高。

2.转移培训的成果得到社会认可

（1）接受过职业教育培训并获得相应的证书已成为企业招聘录用人员的重要条件。企业招收技术工人和非技术工人时，分别有90.4％和72.3％的企业表示优先考虑持有职业技能培训证书者。招聘技术工人时，优先选择的各类教育的比例分别为，高职毕业生占59％、中职毕业生占24.4％、普通高中生占15.4％、初中毕业生占1.3％；而非技术工人同一口径分别为31.1％、31.1％、21.6％、16.2％。在回答“中职毕业生和职业培训学员谁更出色”时，77家企业中，44家选中职生，26家选职业培训学员，4家未置可否。企业在回答“是否愿意为受过就业前培训者支付更高工资”时，76.6％的企业回答愿意，它们愿意提高工资水平的幅度平均为14.7％，说明企业对培训价值的认同。

（2）接受过职业教育与培训的毕业生认为，转移培训对就业和薪酬有显著的促进作用。毕业生认为，职业资格证书对毕业生就业和薪酬影响最大，学历证书次之，培训结业证书处第三位，详见表3。

表3 证书对就业和薪酬的影响

（3）转移培训后，毕业生就业率和对口就业率均比较高。调查地区无论公办与民办培训机构的毕业生（毕业学员）都获得了较好的就业安置，见表4。

表4 所调查地区公办与民办机构培训就业率

3.转移培训潜在需求与现实需求旺盛

（1）培训机构普遍希望扩大培训规模。调查显示，96.8％的培训机构希望扩大培训规模。对于扩大理由，98.3％的培训机构认为学生有要求；97.9％的培训机构认为用人单位有要求。对于扩大方式，99.3％的培训机构选择开设新课程，97.5％的培训机构选择扩大招生。这一调查结果说明转移培训市场存在很大的需求拉动力。

（2）劳动市场供需差距表明转移培训潜在的需求很大。国家统计局相关统计的数据显示，2004年经过技术培训的农民工只占转移农民工的28％。我们的调查结果显示，企业招聘时，十分关注求职者的培训状况，见表5。

表5 企业对求职者的培训状况的关注情况

从转移培训供求差距较大的事实可以看出，转移培训潜在需求很大。

4.学校与培训机构机制灵活

学校与培训机构不但在转移培训中作出了贡献，同时也提高了自身的服务意识，增强了运行机制的灵活性，主要表现在以下方面：

一是学校与培训机构积极扩大培训对象的范围，不仅局限于初中毕业生，还扩大到高中毕业生；不仅局限于初高中毕业生，还扩展到广大农村青年，见表6。

表6 培训机构按服务对象的分布（％）

*表中数字表示有该服务对象的培训机构百分比，一个培训机构通常有若干服务对象。

二是学校与培训机构主动向企业了解用人信息，寻求合作。调查发现，培训机构普遍重视与用人单位联系，从用人单位对培训质量的反馈中，获取确定专业和课程的依据。在确定所开设的课程时，培训机构首先依据企业需求（81％），其次是机构条件（45％），最后才是政府部门的要求（32％）。

2004年，接受用人单位委培任务（订单办学）的培训机构占各省总培训机构数的比例分别是：广西48.2％，四川62.7％，广东64.9％；参加合作办学（含东西部合作）的培训机构占各省总培训机构数的比例是，广西71.9％，四川78.0％，广东89.5％。所调查的机构开展多种形式的输出地与输入地合作办学具体情况见表7。

表7 输出地与输入地合作办学的类型

三是培训机构积极开展了毕业生跟踪调查与就业服务，了解培训质量改进教学培训，无论公办还是民办培训机构都做出了很大努力，其中民办培训机构的工作力度更大一些，详见表8、9。

表8 培训机构开展毕业生跟踪调查情况

表9 培训机构提供的就业服务

就培训机构提供的就业服务情况向学员和毕业生调查的情况，见表9。

四、困难与问题

1.转移培训经费个人承担比例过大，政府资助比例过小

总体上，政府对农民转移培训经费投入在逐年增多，但总量不够，政府分担培训经费比例仍然偏低。同时，政府资助覆盖面不够、力度小。调查对“学员得到的培训费补贴和减免”的统计表明，在民办机构中接受培训的学员，得到政府补贴和企业补贴的比例都很小，在广东、广西、四川三省区所调查的机构中，没有接受补贴和减免学员的百分比，民办分别高于公办机构14.2、17.4和10.6个百分点。同时，在政府对培训机构的培训补助金额中，民办机构获得的比例也是微乎其微，详见表10。

表10 得到培训费补贴和减免的学员比例

调查结果数据显示，85％的学员参加培训都需要自己付费，完成学历教育需要的费用总计为1～1.2万元，完成中短期培训平均也要花费1200～2400元，并且培训费用价格大大高于学员期望价格，高出幅度达到50％～200％。来自毕业生和用人单位的数据也都表明了培训费用太高是农民参加培训的主要障碍。

2.转移培训信息提供与就业安置的公共服务不到位

调查结果显示，在培训信息和就业需求信息传播提供方面，正规信息渠道和非正规、民间信息等多渠道都在发挥着重要作用，但从非正规渠道占较大比例的情况看，公共信息服务不够，主渠道不甚有力，见表11、12。

表11 学员培训信息的来源渠道

表12 学员获取就业信息来源渠道

通过以上调查结果可以看出，农村毕业生进城就业人员中，通过亲朋好友介绍的高于城镇毕业生，而通过政府推荐、用工单位招聘和培训机构推荐的机会均低于城镇毕业生，明显存在城乡居民的就业机会不均等问题。

3.培训条件普遍较差，质量与针对性有待提高

表现一：培训机构普遍办学条件较差、经费短缺（表13）。

表13 培训机构办学条件

表现二：培训内容和教学效果与学员要求有差距。培训机构虽然提高了服务意识，但服务能力有限，服务效果有待改进（表14）。

表14 毕业生认为应该加强培训的知识与技能

据调查统计，17.7％的毕业生回答所在培训班的同学全部就业；40.9％的学员回答有一多半就业；22.8％的回答有半数的同学就业， 9.8％的回答所在培训班同学一少半就业。按对估计就业率进行加权平均计算，没有超过60％，说明对培训后的就业率不可估计过高。

同时，60.6％的毕业生反映，在培训中有同学辍学流失，流失的前三位原因是找到工作、家庭原因和负担不起学费。被调查毕业生反映参加培训时的主要困难依次是收费高（36.7％）、时间不便（26.7％）、基础差（19.0％）、地点不合适（9.0％）、其他（8.6％）。

表现三：职业教育与培训与企业需求有差距。69家被调查企业中，认为需要加强培训针对性、专业性的占34.7％；加强校企合作，适应企业需求的占27.5％；注重实践，提高技能培养水平的占23.1％；加强职业道德教育，培养关键能力的占20.2％；提高文化基础素质的占11.5％；降低培训收费标准的占11.5％；改善师资、设备等培训条件的占7.2％。

表现四：城市职业学校参与转移培训的比例低，仅占8.4％（表15）。

表15 城市职业学校参与转移培训比例

4.企业承担的培训成本偏小，在转移培训中作用发挥不够

调查企业中员工类型构成显示，一线工人占到80％以上，其来源多数是农村进城转移劳动力。用人单位对经过中等职业教育和中短期技能培训的农村劳动力有明显需求，农村劳动力转移培训给用人单位带来了合格的技能人才和比较廉价的劳动力，减少了用人单位自身的培训成本。同时经过培训的农村劳动力对企业技术进步的适应能力和农民个人接受继续培训的能力加强。这些都为企业带来了近期的现实经济效益和未来的潜在经济效益。但从培训成本的分担来看，企业承担的成本偏小。学员参加“订单”培养的比例太小，三省平均还不到3％。在调查企业承担对员工的培训费用时，只有26.28％的企业愿意为挂钩的培训机构投入经费，以提高培训的质量，68.9％的企业在内部员工培训上承担了部分培训费用。

五、政策建议

1.政府统筹、加强政策组合的力度

建议各级地方政府要把农村劳动力转移培训与繁荣地方经济、促进就业、消除贫困、构建和谐社会紧密结合起来，切实加大对转移培训的公共财政投入力度，统筹安排各项资金和培训资源，扩大培训规模，提高培训质量。

建议教育行政部门要在政府统筹领导下，与农业、劳动、科技、建设、财政、扶贫等部门密切合作，按照职责分工，动员职业学校、成人学校和社区各类培训机构，广泛开展农民工培训工作。将转移培训正式纳入机构职能和任务，进行统计和评估考核，对成效显著者给予表彰鼓励，并给予相应的挂钩补贴。继续加大东西合作、城乡合作转移培训与就业的力度。

建议劳动部门积极配合地方政府和培训机构开展农村劳动力转移培训工作，将其作为一项积极的劳动力市场政策推行。劳动部门要严格执行就业准入制度。根据《劳动法》、《职业教育法》关于实行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定，严格执行就业准入制度。

2.大力发展中等职业教育

根据所调查的企业所在的珠三角地区经济发展水平（人均GDP3000美元以上）相当于2010年全国经济规划发展水平的实际推断，今后5年，我国企业劳动组织结构及对职业教育的需求与调查的广东企业目前需求相似，因此，需要发展以中等职业教育为主体的职业教育和培训。同时，大力发展中等职业教育也符合“十一五”期间我国普及高中阶段教育的目标要求，是我国当前及今后一个阶段教育结构调整优化的战略选择。特别要重视农村职业教育的发展，重点解决70％农村青年找不到就近、合适的培训机构的问题，以县级职业教育中心为龙头，以乡镇农民文化技术学校为网络，做到地点上靠近农村、学习费用适合农民承受能力、专业培训内容便于就业。

3.增加对转移培训的公共财政和公共服务

建议中央政府设立专项资金，以政府资助、购买培训的方式支持农村劳动力转移培训及农民工转移后的培训工作，扩大培训经费中政府分担的比例，解决由于经费不足造成的培训规模不够大、培训质量和针对性不够理想的问题。在国家和地方扶贫资金中也应安排一定比例用于资助农村劳动力转移培训。此项经费可以按照培训的成本（每人次）做出预算，并按照培训机构（不分公办和民办）的实际培训量划拨。

建议由专项经费中划出“助学基金”，资助参加转移培训的贫困学员接受职业技能培训和学历教育，特别是初次参加转移培训的农民要给予必要的补助，因为研究成果显示，初次培训不仅影响就业、薪酬，同时也对是否接受继续培训有较大影响。

推广河南等地经验，加强政府对培训市场进行监督管理和规范，并提供公共信息等服务。加大对职业教育与培训机构的学生、学员的求学和就业的公共服务（信息、招生、就业服务），减少他们不必要和不合理的额外负担。

4.加强职业教育基础能力建设，改善办学条件、提高教学质量

加强培训机构的基础能力建设，配合中央重点发展县级职教中心的规划，重点扶持一批西部县级职教中心，鼓励以职教中心为基地，带动成人学校和农业技术学校开展对农民的转移培训。根据初次转移培训主要发生在输出地的实际，充分利用输出地现有的中职教育机构和培训机构开展转移培训。建议选择一批实力强、条件好的示范性培训机构，重点扶持、扩大规模。地方政府应利用公共财政资源支持培训机构改善培训条件。

坚持以就业为导向，以产教结合、校企合作为主要途径，深化办学模式和教育教学改革。根据农民工学习的特点和企业提升员工素质的需求，举办夜校、周末学校，开设多种形式的培训课程和培训项目，努力扩大培训规模，满足农民工多样化的学习需求。大力提倡东西部之间、城乡之间的对口支援和帮扶工作，实行联合办学、合作办学、分阶段培养等灵活多样的办学模式，实行弹性学习制度和学分制，方便农民工半工半读、工学交替，完成学历教育和职业技能培训。

5.落实企业社会责任，发挥企业的权益者作用

发挥行业企业在职业教育中的重要作用、调动其积极性，关键有两条：一是落实行业企业权益者地位，使企业不仅有义务也有参与职业教育决策的权力，并使积极参与者得到合理的回报。二是要落实企业的必要的社会责任，如：合理分担农村劳动力转移前培训及转移后继续培训的成本，维护农民工的正当权益，给予他们相对稳定的就业环境，提供应有的劳动保护等。行业企业要根据《职业教育法》积极参与职业教育和开展职工培训，并积极参与本地的职业教育，真正发挥多元办学主体中的重要权益者作用。

[1] 本文是作者在中国职教学会2005年学术年会上的大会学术报告，并刊登于《中国职业技术教育》2005年第35期。