农村转移劳动力技能提升的综合措施与前沿探索

现阶段中国农村经济被普遍认定是一个典型的劳动力剩余经济。因此，解决“三农”问题的出路在于，为了致富农民必须减少农民，为了发展农业必须发展非农产业，为了繁荣农村必须加快城镇化的进程。这一发展思路已成为全国上下的共识，而实现的关键是如何使农民从传统农业向现代农业，从农业向非农产业，从农村向城镇顺利转移。多年来转移的实践证明，农民文化素质偏低，特别是缺乏就业技能是影响转移的最大障碍之一。为突破这一障碍，2003年农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部联合制定了《2003—2010年全国农民工培训规划》（以下简称《培训规划》），今年4月六部门启动了年培训转移农民500万的“阳光工程”。

落实好六部门规划，实施好“阳光工程”，无疑对提高农村转移劳动力技能产生强大的推动作用，但这也只是解决问题的必要条件，还不是充分条件。理由是：其一，农民掌握新技能的目的是转移就业，因此，相应扩大转移空间，农民才有提高技能的动力。其二，农民提高技能是要有用武之地的，因此，要不断提高企业劳动岗位的技能要求。其三，农民提高技能，无论转移前还是转移后都要有基本的条件保障。其四，农民提高技能的需求要靠供给的平衡，因此，要有相关、有效、多样灵活的教育培训服务。上述问题涉及劳动就业、经济结构、社会福利、教育等诸多方面，只有全面系统地采取综合性措施，才能通过大培训，提高我国农民技能，实现大转移的战略目标，为全面建设小康社会作贡献。温总理在《政府工作报告》中提出：稳步推进城镇化，改善农民进城就业环境，加强农民工培训，多渠道扩大农村劳动力转移就业。其思路也是用经济、社会、教育的综合措施解决农村劳动力有序转移的问题。

一、扩大转移空间，调动农民掌握技能的积极性

1.实施灵活的劳动力市场政策，扩大就业岗位，改变就业方式，加强服务，促进劳动力有序流动

劳动力长期供过于求是我国劳动市场供求关系的基本特征，只有持续不断地增加就业岗位才能提供农村劳动力转移空间，使转移农民提高技能具有持久的动力。因此，发展符合国情的企业类型结构，扩大就业岗位，创新多种就业方式，为富余农民开辟转移就业渠道，应成为农民提高文化、掌握技能的动力源泉。

首先，政府要正确引导，形成既能推动经济又能拉动就业的合理的企业类型结构。企业的发展应注意既要有效益高、经济贡献大的大中型企业，也要有效益一般、就业贡献大的小型企业。既要有高科技型和技术、资金密集型企业，又要有大量劳动密集、技能密集型企业。前者属于主要为经济作重大贡献的骨干企业，其数量不一定多，但对GDP和税收贡献大。后者属于主要为就业作贡献的企业，其数量占多数，尽管其经济贡献率不一定高，但对就业贡献很大。而在一些发达国家，以中小企业为主的手工业经济领域，就是一个大量吸收劳动就业的部门。例如德国，1995年在127种手工业职业中有563000家独立企业，职工总共620万人，与大工业就业人数基本持平。德国在中高端制造业稳居世界领先地位时，仍然不肯放弃手工业，原因就在于不能失去这个吸收就业的“大海绵”。在我国，这一吸收就业的“大海绵”就是那些私营小企业、乡镇企业、手工业企业，在“做大做强”骨干企业时，千万不能忽视这些支撑“就业大厦”的坚实基础。这些小企业本身也是全面提高农民工技能的大学校。

其次，创新多种就业方式，通过创办小企业和自谋职业，开辟非工资就业渠道。进入新世纪以来，在科技进步和经济全球化影响下，不仅使世界范围内劳动力市场供过于求，而且还带来了就业方式的深刻变化。变化的主要表现是：固定性工作岗位减少，临时性岗位增加，劳动力的流动性增强。以邻国韩国为例，1996～2001年工资性就业者就业方式发生了很大变化，固定工比例从56.7％下降到48.7％；临时工比例从29.5％上升为34.5％；日工从13.8％上升为16.8％。面对日益多变、难以预测的劳动市场，因势利导的对策是实行更加灵活的就业政策，创造更多的就业岗位。2003年3月德国提出的经济社会改革方案“2010议程”中就有两项此类措施，即自创小企业和微型职业。以“自创小企业”形式独立开业的失业者，可以从劳动局获得为期3年的补贴（第一年每月600欧元，第二年每月360欧元，第三年每月240欧元）。微型职业指每月毛收入不超过400欧元的微型就业，可以作为主业之外的兼职，并且可以免税。微型职业规定实施不到1年，就增加了100万个微型就业岗位。今年初，中央关于增加农民收入的1号文件中，也制定了鼓励农民灵活就业的多种激励政策。随着农村生产资料特别是土地的集中，小农场、小林场、小牧场、小加工厂的增长以及城乡自谋职业的不断发展，都大大丰富了就业方式。这些新的就业方式与途径，增加的不仅是新的就业岗位，而且带来了新的技能需求。

2.扩大转移空间，还要拓展转移流向

据测算，目前进入农村非农产业和流动就业的将近2亿人，农村未来20年仍将有1.2亿～1.8亿剩余劳动力，总计3.8亿农村人口要在今后十几年内进入城镇。2004年，我国城镇就业岗位只能增加900万个左右，而下岗失业人员再就业将达到500万，高校毕业生将达到280万，中等职业学校毕业生400多万中的多数也要在城镇就业，总体供求矛盾已十分突出。近年来，不仅一些西部省份制定了劳动力转移规划，中部省份和东部省份也制定了农村富余劳动力转移规划，如，江苏省未来10年每年要向省外转移50万农村劳动力。多数地方都把向省外转移作为转移的优先领域。同时，还应看到农村产业结构调整中出现的分工分业现象，扩大了农村劳动力的就业总量。家庭经济就业、集体或自办企业就业、打工就业成为三种主要就业方式。因此，农村富余劳动力转移必须拓展转移流向，不能仅靠劳务输出一种形式，必须从农业产业化转移、就地非农产业转移和劳务输出转移三个方面整体规划、合理引导、有序转移。

建湖县是江苏省“百镇百万”农村劳动力开发就业培训试点县。该县农业劳动力人数8.7万人，剩余劳动力人数2.65万人。该县的有效做法之一就是建立了农村劳动力资源普查登记制度，每年秋季对全县农村劳动力技能水平、就业要求、培训意向等基本情况进行统计，更新农村劳动力资源数据库。其劳动力流向是：乡镇企业每年新增就业岗位近3000个；新农业体系每年能吸纳1万余人就业；劳务输出、建筑施工、境外就业等，每年可提供就业岗位上千个。根据不同需求，有的放矢地组织教育培训，提高了农村剩余劳动力转移的成效。

农业大省、人口大省、劳务大省，转移任务艰巨，更有必要采取多向分流的转移方式。以农业大省四川为例，全省人口8700万，73％的人口在农村，农村劳动力共有3870万，其中农业仅需要1468万，2003年已经向非农产业转移了1370万人，还有富余劳动力近1200万人待转移。在非农产业转移中，乡镇企业吸收劳动力665.8万人；跨省输出660万人。在未来10年中，每年的转移量不少于150万人，其中跨省输出转移不少于50万人。因此，四川人力资源开发战略研究课题组提出，要全面规划引导劳动力流向，形成内转（农业内部转移）、外输（向外输出）、回引（回乡创业）三大格局。

当然，规划的前提是劳动力摸底和市场需求调研，之后便是通过培训、服务形成有组织的转移。这些年，一些地方转移就业的成功率和经济回报率比较高，使农民通过转移得到实惠，经验就在于此。成功的实践使农民体会到，掌握一技之长是实现转移的必要条件，使各级政府认识到为农民工提供培训，是造福农民的长期有效措施。

二、提升行业、企业技能要求，强化农民提高技能的外在动力

1.农村劳动力已超过城市劳动力，成为我国产业工人的主体，提高他们的技能就是提高我国产业工人的整体水平

2004年在第二产业就业的农村户口劳动力占57.6％，其中加工制造业高达68.2％。在第三产业就业的农村户口劳动力比例也不小，如，在批发零售和餐饮服务业占52.6％，在建筑业比例最高占到79.8％。同时，统计调查也表明非农经济的收入已成为我国农民增收的主要增长点，促进转移已成为农民增收的主要途径。2003年，农民收入增长4％以上，90％来自打工工资收入。因此，无论从提高我国一线劳动者素质、应对国际竞争的角度，还是从提高转移农民收入的角度，提高技能都是理性的选择。从前者看，世界强国不仅注意一流科学、技术、管理人才的竞争，而且也越来越关注生产、服务一线高素质劳动者的竞争。中国制造、中国服务品牌的打造，首先要打造好中国劳动者技能的品牌。从后者看，因为较高的技能可以创造更多的价值，劳动市场的价值规律显示较高工资与较高的技能相联系。以上道理是再简单不过的，关键是如何摆脱过于简单的分工和岗位职能，带来的“只需动手、不需动脑”的低技能需求结构，普遍提升一线人员的技能。关于这一问题，美国卡特政府劳工部长雷·马歇尔在1992年出版的《教育与国家财富：思考与生存》中有精辟的论述。他主张优化企业生产、劳动组织，改变实际大量存在的泰勒分工，形成高绩效工作组织和相应的高技能需求结构，从而拉动70％劳动者的技能提升需求，改革美国的教育培训，最终在全球竞争中保住本国一线劳动者高工资、高就业的优越地位。这一思路很值得结合国情加以借鉴，我国既要继续保持劳动力成本低的优势，更要大力提高劳动者的技能，进而增加其收入，改善其就业质量。

2.优化劳动组织、增加生产服务的科技含量、提高经营的要求，全面提升对农民工的技能要求

（1）在制造业要提升生产、经营方式，优化劳动组织形式，形成既有利于提高效率又有利于全面发展个人技能的科学高效的劳动组织。

比如，服装生产中以小组工作代替简单流水线的固定单一分工；冶金、化工等自动化生产中的复合职业岗位代替简单技能的单一职业岗位。劳动组织的优化，并不意味减员增效，而是实行高质量、小批量、多品种、个性化的生产。目前，新的劳动组织，已在一些采用先进生产方式的企业中初见端倪。如，温州制鞋业已有通过计算机三维测量“量脚制鞋”的个性化生产订单，在设备、工艺基本不变，人员不减的情况下，每双鞋利润提高十几倍；同样情况，青岛一个服装厂生产的定制西服，每件利润也翻了几番。总之，产业发展方向是依靠新劳动分工组织，在设计、生产、销售领域采用最先进的技术，包括信息技术，但在制造过程必须是先进设备和人的柔性结合，既要体现技术进步，又要发挥人手脑并用的全面技能（黄孟复，2003）。

（2）发展现代服务业，提升对农民工的技能要求。

第三产业是产业结构调整中持续上升的产业，也是吸收就业能力最强的产业。但往往被看作是以餐饮、商业零售等传统服务业为主的领域，实际上第三产业的增长点在现代服务业。现代服务业的特征，一是服务的品种增多了，质量要求高了，服务中的人文关怀增强了，服务手段中科技含量大了；二是服务的内容更多转向为第一、二产业生产的服务。三是服务中需要更多的经济、法律知识和经营管理能力。根据国内外劳动市场情况看，从事现代服务业必须接受过系统职业教育，越来越多的重要岗位需要具有高等职业教育的背景。农民工不能满足于做传统服务业的主力军，还要大胆进入新兴服务业，前提条件就是要接受更多的教育、掌握更高的技能。

（3）加快农业产业化步伐，提升就地转移农民的技能要求。

随着中央加强农业，特别是重视粮食生产政策的落实，农业产业化的进程必然加速。农业产业化就是以市场为导向，以规模生产为载体，产前、产中、产后相统筹，生产、销售、加工紧密结合，通过社会化、商品化、集约化的经营管理，使产品获得最大的经济效益。农业产业链不断向产前和产后延伸，农民组织程度不断提高，使新的农业职业不断出现。有资料反映，在美国包括各种涉农产业的整条农业产业链上从业人员，是直接从事农业生产人员的9倍，上世纪80年代末期就达2400万人。在“公司＋农户”的农业产业化中，经营主体是农民，农民的科技文化知识和技能决定了农业产业化的运行质量和发展效益。从传统农业向现代农业的转移，关键在人，实质是农民技能的提升。

3.实行积极的劳动市场政策，严格劳动准入制度，大面积开展就业适应性培训和职业技能培训

实行灵活的劳动市场政策，扩大转移就业，不等于降低技能标准，扫除转移的体制障碍，并不意味降低就业的技能门槛。否则，最终还是实现不了彻底的转移。这在2004年劳动部门对青岛、烟台等6个城市608家企业用工调查中得到充分证明：85％以上岗位要求初中毕业以上，其中25％要求高中阶段以上；56％岗位需要初级工以上，其中12％的岗位要求具有中级工职业资格。无论转移空间的扩大还是就业机会的增加，对转移劳动力的技能需求都还是一种潜在需求。只有通过劳动准入制度越来越严格的落实，技能才能变为就业的入门条件，技能需求才能转化为现实的教育培训需求。

三、提供转移农民提高技能的最基本保障

1.从提高技能的角度看转移农民的基本保障

首先，学习技能的目的是通过转移实现就业，有固定工资收入，提高个人和家庭生活水平。如果工资无保障，收入不能兑现，将极大挫伤转移农民接受培训、掌握技能的积极性。实际上，当前不少农民工工资太低，并且经常被拖欠。国务院发展研究中心农村经济研究部组织调查了42个村，其中34个村的外出农民工存在工资被拖欠和克扣问题，占调查村的81％。有的村半数的农民工被拖欠工资，有的村90％以上的农民工被拖欠工资。这种状况，在中央领导的直接关注下正在改变，但还不能有过于乐观的估计。

其次，许多农民工就业不稳定、缺乏劳动保障。《培训规划》指出：“在9000多万跨地区进城务工的农民中，有相当数量的人员没有稳定的职业和居所。”多数农民工年复一年在未签合同的情况下，冒着权益遭受侵害的风险去打工。农民工普遍存在劳动时间过长的情况，也使他们缺乏边工作、边继续培训的时间和精力。同时，由于企业换人频繁，造成过高的劳动流动性，打工难以形成职业劳动，也不利于个人接受职业培训和企业提供职业培训。这一情况，又使农民工的技能提高又增加了一层障碍。

第三，转移前的教育与培训效果一般比较明显，特别是对技术打工者，然而多数农民转移前并未接受任何培训。据《培训规划》提供的数据，在农村劳动力中，受过专业技能培训的仅占9.1％；在2001年新转移的农村劳动力中，受过专业技能培训的只占18.6％。未能先培训后转移的原因，主要是多数农民难以负担培训经费。湖南学者谢南斗2001年对长沙县1104名农民技术工的调查显示，参加较为系统的培训者只有22％，通过技能转让为17％，传统学徒制为61％。培训率低的原因：大多付不起2000多元的正规培训费，而学徒制只需边干边学，不需付现金，适应大部分农民的经济能力。然而，对于当地企业少，手工业也不发达的地区，学徒这一主要的非正规教育途径也十分稀缺。

因此，农民工收入、就业等基本生存条件和培训费用应作为其技能提高的基本保障。这一基本保障，亟待依法建立健全。

2.企业要履行社会责任，保证在职人员的技能培训

企业是农民工的雇佣方，企业有责任根据《劳动法》和劳动合同，保证按时发放合理标准的工资，提供健康安全的劳动条件。根据《职业教育法》第20条，企业应当根据本单位的实际，有计划地对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育。六部门《培训规划》明确规定：“用人单位负有培训本单位所用农民工的责任。用人单位开展农民工培训所需经费从职工培训经费中列支，职工培训经费按职工工资总额1.5％比例提取，计入成本，在税前列支。”

令人遗憾的是，由于劳动力市场的供过于求，农民工文化素质低、缺乏自我保护意识，加上企业负责人法治意识弱，许多企业并没有严格履行法律规定。面对世界贸易竞争，发达国家的先进企业已经在履行SA8000标准，它包括：企业保证依法提供工资报酬，限制劳动时间，提供安全、健康的工作环境，不使用童工等8个方面的社会义务。它标志着人类社会从只重视资本、科技的发展，转到了以人为本、以社会责任为己任的发展上来，企业在获取利润的同时必须承担起对环境和利益相关者的责任。提高企业尤其是中小企业的社会责任，事关经济社会的协调发展，促进企业提高认识固然必要，政府依法规范企业行为更为重要。政府要发挥市场监管、公共管理的作用，督促企业严格依法履行社会职责，为包括农民工在内的职工提供必要的条件，保障他们能够不断提高自身技能。

3.政府公共服务要维护社会公平，扶助转移劳动力提升技能

《宪法》规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”因此，政府在劳动就业领域公共管理的一个重要方面就是通过《劳动法》执法监督，保护农民工作为劳动者的基本权益。2004年4月1日劳动和社会保障部颁布了最低工资标准，是对一线劳动者权益的保护，也将引发企业对劳动者技能提出最低要求。政府公共服务的另一体现是制定政策、提供服务，组织、支持农村富余劳动力转移。对农村劳动力转移的支持，重要的一点就是提供培训或资助培训。农村富余劳动力转移是以市场为基础的劳动资源重新配置，《培训规划》提出：“农民工培训经费实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的机制。”“中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作”。然而，对于弱势群体的，如， 3000万农村贫困人口和2000万失地农民，他们中多数却没有能力分担转移前培训的经费。据统计，扶贫开发重点县仅有8.6％的劳动力参加过培训，比全国农民培训率要低5个百分点，而且参加培训的人员中， 69.5％的培训内容是农业方面的，这并不符合他们进城务工的要求和愿望。对于这种情况就需要政府公共财政的援助，包括扶贫经费的支持，以体现社会公平。技能贫穷，是经济贫困的根源，即不仅文化低，而是获取知识、掌握技能的能力缺乏或途径缺失（刘尧，2004）。目前，我国扶贫开发已从扶持贫困地区群众开发自然资源，逐步转向开发人力资源，通过技能培训实现转移就业，根本改变贫困人群的命运。扶贫政策与转移培训政策的组合，将大幅度提升扶贫资金的使用效益。

四、提供相关、有效、灵活多样的教育培训服务，满足转移劳动力提高技能的需求

1.劳动市场的巨大需求，要求加快教育培训的发展

目前，转移劳动力市场已呈现旺盛的教育培训需求。根据我国城镇化发展目标，每年需要转移1000多万农村人口，特别是对每年未能升入高一级学校的约600万初高中毕业生，迫切需要通过教育培训实现转移。根据《培训规划》，仅2003～2005年，就要拟向非农产业和城镇劳动力开展转移就业前的引导性培训，对其中500万人开展职业技能培训；对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训。需求旺盛的另一个表现是，教育培训对加速转移和提高转移后的收益的作用，正在转化潜在需求。

案例一：江苏省一项调查显示，教育水平高的农户最先转移出来。调查显示：转移率与其自身的文化、技术素质正相关。文化素质越高，转移的比重越大，流动的区域越广。

2001年江苏农村劳动力转移率与受教育程度的关系

案例二：四川省省委书记张学忠提供的调查结果是，未经培训就输出的劳动力年均收入是3 300元，而经培训就输出的劳动力年均收入是4800元，提高近50％。全国劳务开发输出示范县射洪县，职业中专近年来开设电工、焊工、缝纫工、家政服务等16个工种，经调查，通过培训的农民工比未经培训者月工资高出200余元。

案例三：根据贵州罗甸县农村劳动力转移培训统计显示：比较系统的职业教育比一般短期培训，岗位技能含量高起点工资高，进一步的发展潜力大。

贵州罗甸县农村劳动力转移培训统计

根据上述分析可以看出，转移劳动力对教育培训的需求空间巨大，教育培训对加快转移、切实提高农民收入效果十分显著。农村九年义务教育发挥了基础性作用，农村职业与成人教育发挥了直接促进作用。党中央国务院和教育部关于加快农村教育发展，特别是加强农村职业与成人教育的一系列决策是正确的，必须加大贯彻执行的力度。

2.培训市场的供求结构差距，要求加大教育改革的力度

新时期农村劳动力转移，既是职业教育发展的重要机遇，也对职业教育提出了挑战。在充分肯定成绩的基础上，我们也要清醒地看到存在的问题。近年来，中等职业教育总体生源不旺，资源没有充分利用，一些学校甚至招了普通高中班，而农村劳动力转移培训却缺口很大，主要存在结构差距。从专业结构看，普遍开设高端就业市场的热门专业，转移需要的制造、服务业专业短缺；从类型、层次结构看，存在学历教育强培训弱，高等职业教育发展快、中等职业教育发展慢，初等职业教育被忽视的情况，与转移需求不吻合；从区域布局结构看，城市与农村、东部与西部职业教育差距拉大，两者资源、市场优势互补的合作进展不快。同时，办学模式单一、机制不灵活，对民办职业教育的重视程度也有差距。为此，教育部长周济在2004年全国农村劳动力转移培训经验交流会上提出，要在办学指导思想、办学模式、办学机制、办学体制等四个方面做出转变，加大改革创新力度。他强调了“以服务为宗旨、以就业为导向、以改革创新为动力，办人民群众满意的职业教育”的改革发展新思路。根据这一思路，职业与成人教育战线正在酝酿一轮新的改革，以谋求更好的服务和自身更快的发展。

3.劳动力转移的有效运行，要求教育培训与就业服务结合起来

劳动力转移过程，包括信息服务、教育培训服务、就业安置服务和跟踪服务四大环节。这四大环节构成一个完整运行过程，缺一不可。其中除了教育培训服务以教育培训机构为主外，其他三个环节是以劳动保障部门和就业服务中介机构为主完成的。这种社会职能分工要求各方面的紧密配合，否则各环节就要产生脱节，转移农民得不到“一条龙”式的便捷服务，影响有效转移。目前，我国劳动中介机构特别是公益性中介机构发育很不成熟的情况下，教育培训机构有必要也有可能性，积极配合劳动部门、农业部门、企业、中介机构，开展针对毕业生和培训学员的更为主动的就业服务。其可行性在于，以就业为导向的职业教育与培训，必须根据转移劳动力市场需求信息开设专业和培训项目，教育培训要向前一个环节延伸服务，与自身工作是紧密结合的；教育培训机构现已具有职业指导就业服务的人员和机构，许多培养培训已经是与企业签订了合同的，就业安置已经成为许多学校和机构工作的不可缺少的环节；而跟踪服务是原有毕业生质量跟踪调查工作向服务的延伸。跟踪服务往往与劳动市场信息搜集连为一体，成为一个完整的农村劳动力转移开发的完整流程。许多办学水平高的职业学校，特别是民办职业学校，把教育培训与就业中介服务两种功能集于一身，既提高了服务水平，也促进了人才培养、培训的质量提高。农村县乡村三级教育培训网络，在推广先进技术为农业产业化服务的同时，在农村劳动力转移培训中也发挥了优势，作出了积极的贡献。

在经济发展过程中，作为劳动者的人居于主体地位，与物质要素相比，人的要素起着决定的作用。正如恩格斯所说：“生产过程、劳动过程，有一个主动的源泉，有一个整体运动的原因，这就是劳动力。”农村人力资源开发是振兴农业、建设农村、富裕农民的根本措施。提高农村转移劳动力技能只是农村人力资源开发的一项重要内容，如何搞好也涉及了教育培训、有效使用和合理配置等几个主要方面，同时，与经济、社会、劳动就业等问题相互依存。落实科教兴国、人才强国战略必须有经济社会的协调发展，必须采取经济、社会、劳动就业和教育培训的政策组合及在此基础上的综合措施方能奏效。

参考文献与书目

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［5］杨金土. 教育公平与职业教育. 教育与职业，2004 （7）.

［6］余祖光、冯大军. 调整结构、创新机制、办农民满意的职业教育. 中国职业技术教育，2003（9中）.

［7］余祖光、冯大军. 发展手工业离不开职业教育. 光明日报，2003（8，14）.

[1] 本文原载于《中国职业技术教育》2004年第17期， 《教育与职业》也作了刊登。