农村职业教育需求与现实存在矛盾

《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》）指出：“农村和西部地区职业教育是今后一段时间职业教育发展的重点。”改革开放以来，伴随着农村改革的步伐，农村职业教育曾有过蓬勃的发展。但是20世纪90年代以后，农村职业教育的发展遇到了许多新问题，在新的形势下，许多地方农村职业教育呈现滑坡状况，为“三农”服务的作用明显减弱，这与《决定》对农村职业教育的重视程度不相适应。大力发展农村职业教育是服务“三农”和促进农村建设小康社会的战略选择，也是全面贯彻和深入实践“三个代表”思想的重要体现。

一、调整结构，适应新形势

（一）目前的结构性问题

1.总量不足城乡差距悬殊

到2000年，我国农村劳动力平均受教育年限为7.33年，相当于初中一年级文化程度；而同期城镇劳动力平均受教育年限为10.20年，相当于高中一年级文化程度。城乡受教育年限相差近3年，在经济较为落后的西部地区，差距则高达4年。从职业教育的情况看，在城市的中等职业教育供求基本平衡，随着出生率下降，也出现一定盈余，与之相比，农村存在大量升学无门的初高中毕业生和没有接受过必要职业教育的剩余劳动力。有限的农村职业教育资源无法满足农村的旺盛需求，同时，城市职教资源为农村服务远为不够，造成农村职业教育供不应求。因此，农村职业教育发展缓慢，总量不足，是职业教育的城乡结构的首要问题。

据国务院发展研究中心估算，目前我国至少有1.2亿农村人口流入城镇。其中1/3～1/4为15～25岁的农村劳动力在城镇非正规就业，他们或初中辍学，或初中毕业未进入高一级学校，或高中毕业未考上大学，为了生存而进入城镇就业。他们本应属于高中阶段及高等教育的适龄人口，但在目前连最基本的职业教育培训也难以得到。

从全国来看，据统计，2000年，农村共有职业初中1164所，招生31.06万人，在校生人数为85.89万人，虽然近两年有所增加，但其总量与农村的潜在需求相比，仍然是杯水车薪；农村职业高中4255所，招生82.27万人，在校生人数为209.7万人，分别占全国中等职教总数、招生和在校生数的21.5％、20.3％和16.2％，与前几年相比，各项指标均未增加，反而在逐渐减少。

从一些地方的实际情况来看，以某省2002年对20个农业大县调查结果为例，其中最好的县，普教与职教比例为3∶1，最差的竟达763∶1，将近一半的县成为“职教盲区”。在20个县的50所职业学校中，1998年以来，已有30所得不到财政划拨的事业费，大多数学校校舍建于70年代前后，其中不少已成危房。最近两年，这20个县中有22所职业学校改为普通中学。这种情况在全国农村地区尤其是以农业为主的地区，带有一定的普遍性。

可以看出，在整个职业教育中，农村职业教育资源本来就非常匮乏，并呈现出进一步流失的趋势。这仅是对正规学校的分析，如果考虑到职业培训机构，那么城乡布局的不平衡性更为严重。由于农村初高中毕业生的数量很大，农村职业教育总量还很小，在农村兴办的和为农村服务的职业教育数量缺口很大，且质量偏低，远远不能满足广大农民的需要，致使农村职业教育对社会与市场的需求缺乏应变能力，与当前国家对“三农”问题的重视程度不相适应。

2.职业教育与农村经济结构变化不配套

10多年来，农民的产业结构、增收结构和就业结构发生了很大的变化。

从产业结构看，农产品初步实现了供求总量基本平衡，随着乡镇企业的快速发展，农村产业结构正从传统的第一产业加速地向二、三产业过渡，农业的市场化程度不断提高。

从就业结构看，农民正在大范围脱离土地。到2001年，农村劳动力总数约4.82亿人，从事农业生产的有3.3亿人。家庭经营就业、集体或自办企业就业、外出务工就业成为三种主要就业方式。而外出务工就业成为最普遍、作用最直接的方式，不少地方农民外出务工的经济收入已占到农民收入和增收的大头。据调查，最近5年来湖南农村的村支书和村长的选举中，82％的人有过两年以上的外出务工经历，他们除了自己致富外，还运用在城里学到的经营管理理念和技术带领农民脱贫致富。

就收入结构而言，粗略估算，10年前10个农民种地的产出，现在1个农民就能达到，但其他9个农民还要分摊成本和利润，相对平均收入大大降低。因此，土地曾经扮演过的主要收入来源的角色正在减弱；相反农民从事二、三产业的收入已经高于从事一产的收入，成为收入的主要来源。这种变化从下表（安徽中华职教社对安徽怀宁县三桥职高毕业生的调查表）中可以得到证明。

外出务工者中，从事不同工种的人，收入也有较大差距。例如，长沙县果园乡的外出务工者共有7544人，其中从事环卫、搬运、饮食服务业等简单劳动工种的为5227人，每年汇回的收入为155.84万元，人均2964元。而2287名技术工者，汇回的收入为162.2万元，人均7267元，比从事简单劳动工种者高出近两倍半。

虽然农业和农村的改革发展已经进入一个新阶段，但是农村职业教育的结构并没有与上述三种结构的变化形成互动，总体上发展滞后。许多地方，农村经济结构调整了，但学校专业结构依旧；劳动力流向变了，学校就业方向却不能顺势调整；就业方式变化了，学校就业安置与服务却没有及时跟进；职业岗位所需要的知识技能更新了，学校教学内容依然是多年一贯制；农民及子女的学习方式有了更多样化的需求，而学校的办学模式依然单一。目前，二、三产业的职业教育发展势头较好，但农林类专业依然没有走出困境；2002年，中等职业教育已经从整体上扭转下滑局面，但农村职业教育发展仍徘徊在低迷状态。

3.忽视非正规培训

目前我国农民仍处于低收入社会阶层，在多数农村地区，职业教育缺乏地方财政的有力支持，农民在接受学费较高的学校教育或培训上存在较大困难。在这种情况下，为农民创造一些经济适用的非正规培训方式，成本低，收效快，作用大。

湖南师范大学谢南斗副教授在经过深入调研后，将农民学习职业的方式分为三类：即参加较为系统的职业教育与培训、技能转让和师徒传承。据对长沙四县11个乡1104名农民技术工的统计，参加第一种培训的只有243人，仅占总数的22％。多数人接受了第二、三两种非正规教育方式。技能转让方式，例如花炮技术、豆制品技术、油漆技术、糖果制造技术、草制品技术等，师傅多数实行包教包会，一次付款。农户可以随时向技术转让人员咨询操作疑难问题，而且300～800元不等的收费也适合一般农民的消费能力。第三种是传统的学徒方式，在1104人中有673人，占61％，很明显，他们大多付不起2200元的正规培训费而采取这种方式。师傅授徒大多在亲戚之间或本村乡邻之间进行，具有明显的血缘性和地域性。一般徒弟只需进行简单的拜师仪式，就可以跟着师傅学技术，师傅则多了一个不花钱的帮手。学徒第一年没有报酬，第二年每月可得100～200元的分红，通过干中学，徒弟逐渐掌握了技术。由于这种方式实现了零成本运作，因而特别受农民欢迎，而且在673名学徒中，原人均年收入不足1000元的有502人，说明这种形式对贫困农民更为适合。

这些非正规培训方式，虽然效果和作用都很好，但处于自发状态，问题也很多。主要是没有什么理论学习，学徒应变能力差，培训过程不规范等。由于他们还没有进入政府部门的视线，更谈不上对其中存在的一些问题的研究和解决。

（二）我们的建议

1.加大为农服务的职教总量

农村职业教育应该包括在农村的职业教育和为农村服务的职业教育，加大农村职业教育的总量，既包括增加和优化在农村的职业教育资源，也包括充分挖掘城市职业教育资源的潜力。除了加大投资力度外，政府部门还应该为职业教育进入农村市场创造一个良好的政策环境，让城市职教资源更便捷地服务农村。实践证明，在政府的引导和政策支持下，城市职教完全可以在服务农村的同时，发展自己。如安徽中华职教社办有14所职业中专，尽管学校位处合肥等大中城市，但是它们在教育部门灵活招生政策的支持下，根据农业大省的实际情况，把招生目标锁定在农村。2002年，在1.25万中职在校学生中，农村学生占90％。这些学校师生同甘共苦，在艰苦的条件下坚持按低于当地收费标准收取学费，保证贫困学生就学。多年来，它们以良好的教学质量，通过企业订单培训使学生就业率保持在98％以上。在近几年安徽中职招生形势严峻、不少职校改为普通中学的情况下，它们不仅未受影响，还保持了招生人数的总体上升，每年均招生4000人左右。

2.改变培训内容和办学模式

产业结构的变化对农村职业教育的培训内容提出了新的要求：农业产业化需要培养产经销一体化的新型农民；农民生产经营组织化提高需要培养一批农民经纪人；农村劳动力流动加速需要面向第二、三产业的教育与培训，尤其是技术工种的培训。同样，就业结构和收入结构的变化对职业教育的培训模式也提出了新要求：农村职业教育的培训要满足农村剩余劳动力急用先学、学以致用的需求，要摒弃目前以学历教育为主的模式，增加短期培训和半工半读的职业教育比例。总之，学习时间的长短、学习内容的取舍、学习方式的选择都要以农民的就业、创业需求为出发点。

3.扶持非正规培训方式

那些带有传统特色的非正规培训方式之所以能够得到自行发展，原因在于与遍布乡村的私营小企业的技术水平、经营方式和劳动组织程度十分适应，也适应一些农民外出务工的要求。这种适应我国城乡中小企业的职业培训方式，今后不仅要长期保留，还要不断进行完善，发扬光大。政府首先要肯定这些农民自己创造和自我组织的培训方式，采取措施对培训中存在的技术或理论不足进行弥补，如可以利用经济杠杆来鼓励技术人员或师傅跨地区和血缘关系收徒，引导其逐步规范学徒制学习制度；对有些师傅限于自身的教育程度，不能进行技术理论传授，政府也可以利用正规职业教育与培训机构对学徒进行技术理论的补充培训；对学有所成的学徒，政府也应该给予相应的职教毕业生待遇，予以技术资格认可，并为他们提供各种就业指导与服务，而不是让他们只能依靠师傅或者自发地寻找就业机会。

二、创新机制，应对新需求

（一）目前的机制性问题

1.资源配置机制不够公平合理

一是政府对农村职教投入不足。由于农民难以支付基本教育消费，农村的教育应具有较强的公益性。在农村，基础教育越来越公益化，部分省市已经实现义务教育的免费。然而，政府进行公共服务的投入力量往往忽视了农村的职业教育和成人教育。曾经在农村现代化建设中起到重要作用的乡镇成人文化技术学校，不少机构被撤、人员流失，作为最基层的职业与成人教育机构本来就是成本最低、离农民最近的服务阵地，面临如此境地何谈为三农服务。一些地方片面理解发展高中阶段教育，只发展普通高中教育，使职业学校受到冷落，与《决定》中提出的“保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当”的要求大相径庭。使职业学校长期在经费短缺的情况下运行，没有自我更新能力，谈不上提高质量和办出特色。更有甚者，有的地区在凡是非义务教育都要产业化的口号下，不分城市和农村，一概把职业教育排除出政府公共财政的支持范围，美其名曰“断奶”，造成了严重后果。这种投入情况背离了党中央国务院提出的农村普职成三教统筹和《决定》中指出的“把职业学校和成人学校办成人力资源开发、技术培训与推广、劳动力转移与培训和扶贫开发服务的基地”的要求。以湖南汨罗、桃源、辰溪三县（市）为例，1999年，在农村职教中，财政拨款只及教职工工资的70％左右，职教专项补助占的比例也较低，学生收费除了满足常规教学支出外，所剩不多。三县（市）的11所职业学校负债高达549.1万元，校均49.92万元（见下表）。

二是农村职业教育中，融资渠道多元化的局面尚未形成。在职业教育中，学生是直接受益者，社会是间接受益者，国家是最终受益者，三方都应承担一定的职业教育经费。但是我国农村职业教育的融资渠道除了地方财政承担的一部分外，仍以学生交费为主，这对于普遍吃紧的农村地方财政和收入较低的农民来说压力都很大。利用民间资本、社会捐助、国际和海外援助等资金办教育的举措并没有得到实际的鼓励和支持。往往这些资金都只为城市职业教育锦上添花，而没有为农村职业教育雪中送炭。如职业教育世行贷款、德国职业教育技术援助、港台爱国同胞的教育资助项目大部分设在城市，而与农村职业教育无缘。

2.农科教结合缺乏利益连接机制

农村教育综合改革中的农科教三结合曾经有力地促进了农村经济的发展，涌现了一大批先进典型，在解决教育与经济发展两层皮的问题上取得了举世瞩目的成就。但是，在农村改革深化的新形势下，农科教三结合却越来越松散，这也是农村职业教育发展停滞的重要原因之一。在市场经济条件下，在农业技术推广、产品开发、经营服务中，不仅有公益性服务，还有经营收益；不仅面临自然风险，还要承担市场风险，这是计划经济时代不曾有过的问题。因此，出现了一些新的问题。一是利益连接和风险承担的机制不够完善，种植、加工、销售中的任何一个环节出现问题，学校和农民都面临着较大的风险。同时，在“学校＋公司＋农户”的模式中，由于利益分配的相关协议不规范，即使出现赢利，学校和农民仍不能得到他们期望的收益，这样就难以真正调动广大农民的生产热情，也挫伤了学校为农服务的积极性。二是农科教结合不仅需要“学校＋公司＋农户”的网络和职业学校这一二传手，更需要高等学校和科研机构这一科技源头的技术支持。政府应对高校和科研单位在农科教三结合中的贡献给予必要的鼓励支持；否则，农科教三结合就成了无源之水。湖南省教育厅曾支持湖南农大为几十所职业高中提供新技术、新品种，通过它们辐射千家万户，使农民得到了实惠，使当地农业得到了发展。然而，随着支持资金的断档，这一项目也就成为昙花一现，而没有得到可持续的发展。

3.在农村的职业教育缺乏竞争机制

在市场经济条件下，瞄准市场、扩大服务、提高质量，在竞争中赢得自身的发展空间和竞争优势是职业教育改革与发展的必由之路。这一点在城市职业学校中已经非常普遍，每年都可以看到一批不适应市场的职业学校停办或被兼并，同时又有一批适应市场的学校应运而生。然而在农村，市场竞争的意识还相当淡漠，行政干预、长官意志仍占主导地位。

表现之一是在学校建设投入方面，锦上添花多，雪中送炭少。一些地方在骨干示范学校建设方面，往往是行政指定、特殊投资、专门建设、终身制，而不是在市场竞争中脱颖而出的。这样就造成一些重点学校缺乏竞争压力，收费往往偏高，专业和课程设置并不瞄准农业和农村劳动力市场，招生就业困难，起不到骨干示范作用。相反，一些办学对路、招生就业好的学校，仅仅由于硬件条件有些差距，而未能列入重点学校，得不到政府的投资，难以做大做强，起到真正的骨干示范作用。事实上，广大农村所需要的绝不仅仅是少数重点学校，而是能够满足各种培训需求的大量的教育机构。

表现之二是教育投入指向机构的多，指向个人的少，效益低。以往的教育投资中，以投入学校硬件建设为主，直接支持贫困家庭子女的少。对学校的投入能否产生效益，并不确定，再加上没有优胜劣汰，机制上更无保证。而直接资助农村接受职业教育的贫困生，就可以扩大他们对学校的选择权利，同时也有利于学校在竞争中提高质量、扩大就业率、赢得生源。既投入机构，同时也更多地直接资助个人，可能是最能体现满足最广大人民群众根本利益的办法。

（二）我们的建议

1.投资应更多直接作用于服务对象

农民是农村职业教育与培训的主要权益者，但由于农民文化层次相对较低，加之农村地区信息相对闭塞，他们难以对职业教育和培训政策以及自身享有的权利有更多的了解和理解，也不知道如何去维护自己的权利。作为服务对象，他们缺少发言权和选择权，在职业教育和培训市场中属于弱势群体。政府公共财政投入的目的应该是保护农民的利益，改变农民的不利地位。因此，投入的重点应该直接支持农民、农村，特别是公益性更强的农业类专业，直接支持为农民服务的好学校和各种社会力量办学机构。近年来，浙江省发放了大量“教育券”，将教育投资直接作用于受教育者个人，一些县也采取了资助农村贫困学生的措施。2001年，中央职教补助专项资金也拿出了2000万元来资助贫困学生，效果十分突出。最近，浙江衢州又推出了针对农村富余劳动力的“培训券”，将财政安排的培训经费印制成50和100元面值的票据，并安排市场急需的培训项目来供农民自由选择，极大地提高农民接受职业培训的积极性和培训效果，也提高了教育投资的效益。

2.农村职业教育的规划要尊重农民意愿

农民接受职业教育的直接障碍是消费水平不够，但是教育消费支出在个人的收入中仍占据着较大的比例；由于风险承受能力低，农民在接受职业教育时比较谨慎；因此，对向城市转移农村剩余劳动力进行的职业培训项目应该集中在劳动力市场紧缺的技术门类。据一些地方调查，以农村劳动力为主从事的服务业已发生了较大的变化。除了“老五行”的理发、木工、泥瓦工、装饰工、厨师外，现在又出现“新五行”：手机修理、彩电及显示器修理、打印机复印机修理、空调冰箱洗衣机修理和摩托车修理，等等。市场需求都比较大，在长沙市，农民工占厨师业46％、理发业74％、摩托修理业76％、机修业72％、彩电及显示器修理业72％，新兴的打印机复印机修理业竟高达81％。

因此，要摸清劳动力市场需求，因地制宜地设置专业和培训项目，为农民及其子女的选择提供更丰富的菜单，针对不同农民、用不同的方式提供更多样化的培训内容，对不同层次的教育培训提供不同政策力度的资助。政府的扶持重心首先应为最脆弱的农业类职业教育，其次是外出务工培训，对于其他类型的培训需求，可以主要交给市场运作，政府进行政策引导与必要的服务。例如在德国，对于苦脏累的工种进行的学徒培训，政府、行业协会、工会共同协商，使其培训津贴相对较高。

3.鼓励社会力量兴办农村职业教育

政府在主要办好县级骨干学校的同时，可以更多利用社会力量投资办学，或者将财政支持有难度的公办学校交给积极性高、具有实力的企业或民间组织来承办。这样既促进了投资渠道的多元化，也可利用民办机制创新所带来的竞争促进公办学校的创新。青岛市等地方已经做过类似的尝试。今后，要引导这种改革试验向农村扩展。农村职业教育是农业产业化的重要基础和举足轻重的服务力量，无论从自身发展还是社会责任，农业产业化龙头企业参与农村职业教育都是理所应当的。农村合作社等农民协作组织不但在生产经营中直接代表了农民的利益，而且也要在争取农民接受职业教育权利上代表农民的利益。其对于农民参与职业教育的号召力和组织力必须得到重视。所以，应鼓励龙头企业和农民协会参与或举办职业教育与培训，并在职业教育决策中发挥权益者的主体作用。形成政府投入为主，民办力量、龙头企业、农民协会共同参与的多元投资格局。

4.建立保障机制推动农科教结合顺利进行

如何推进农科教结合，原有的以行政推进为主的机制需要改变，关键是要建立农科教三方的利益连接机制和风险共担机制，用社会契约的方式明确各方的责权利。政府利用“绿箱”政策，不仅要补助技术推广、农业科研，也要补助农民培训和农业职业教育，农业产业化的目标是提高农业生产率，促进农民脱贫致富奔小康，这需要切实保障农民在农科教三结合的过程中能够充分获利，并且具有连续性，这就必须建立利益连接机制。例如，在学校和公司承包农民土地的过程中，尝试利用规范的股份制来运作，政府要加强监督力量，切实确保农民应该得到的利益。由于在“学校＋公司＋农户”模式中，农民处于较弱势的一环，承担风险的能力不足，政府部门应该进行适当扶助，尽量减小农民的风险承担幅度，解除他们的后顾之忧。同时，对学校放活机制，支持它们在农科教三结合中大胆经营，开拓进取，鼓励教师不但作为农服务的引路人，也要做科技致富的带头人。例如山东莱西职专在政府支持下，把校内150亩基地全部通过专业教师个人或股份合作制形式进行承包，使学校教师迅速致富，吸引了大量农民来取经学艺，大大调动了农村学生入学的积极性的做法，就值得在农科教结合中借鉴。还有青岛的“双五富民工程”，利用政府统筹的良好信誉，打消了农民的后顾之忧，使各行政部门得以紧密协作，推进了农科教结合的健康发展，这样的成功经验也值得推广。

5.建立服务机制由政府提供更多的公共服务

通过政府的信息发布，为职业学校提供地方经济与社会发展的背景和劳动力需求的全面信息，以及相关的政策法规等，创造一个有利于农村职教发展的大环境。使办学者可以瞄准市场，发挥各自优势，各显其能。政府还要通过宏观调控，结合地方发展实际，满足农民意愿与需求，合理进行职业教育布局。例如可以引导农村职业教育降低重心，在空间布局中增加乡镇职业与成人教育力量，完善县乡村农民教育培训网络；在层次规划中，以中初等职业教育为主，根据实际需要发展职业初中，积极增加中等职业教育与培训的数量。同时要注意引导农村职业教育与劳动密集型的地方手工业发展相结合，努力促进农民的本地就业，促进地方经济的繁荣，加快推动小城镇建设的步伐。

参考文献与书目

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［8］张作功等.农村职业教育问题与对策.湖南科学技术出版社，2002.

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［10］岳维华 邱以亮.喊破嗓子不如做出样子. 中国职业技术教育，2001，（2）

[1] 本文原载于《中国职业技术教育》2003年9月·中，余祖光第一作者，冯大军第二作者。