职教改革：调动主体积极性，满足潜在需求

“十五”期间是我国全面进入小康社会的关键时期，也是中国进入WTO的五年过渡时期。无论是提高综合国力，主动参与世界竞争，还是解决就业问题，提高国民教育水平（特别是提高高中阶段教育水平），职业教育与培训都需要有比“九五”期间更大的发展。然而，当前职业教育却出现了较大幅度的滑坡，更为严重的是改革开放二十年积累的职业教育资源严重流失，如何扭转这种局面，需要遵循市场经济条件下职业教育发展规律，客观评价职业教育的外部效益和内部结构质量，检讨我们观念和教育体制障碍，用新的思路、新的办法改革和发展这一关系国计民生的重要事业，将职业教育的潜在需求转化为现实需求，把职业教育做大做强。

一、问题与原因

1.中等职业教育有效需求不足

（1）正规就业空间缩小。

所谓正规就业指的是在比较正规的企事业单位，根据劳动法签订劳动合同，享受各种国家规定的劳动保障，得到的比较稳定的工资就业。这种就业方式一直是城市中等职业教育追求的就业目标，也是相当一部分农村职业学校的愿望。正规就业大部分在城镇，据《2000年经济分析与预测》指出：1999年6月底，城镇就业人数2.05亿，就业人数不但没有增长反而比1998年末减少131万。原因是虽然城镇私营、个体从业人员持续增长，但国有企业部分职工下岗、政府机构改革、事业单位紧缩编制，总体就业人数仍然减少。就全国就业人数看，同期为7亿，比1998年末增加123万。这一数量，与需要就业的新增劳动力存在很大差距。预计2000年净增劳动年龄人口1171万，按照78％参与率计算，大约有910万人需要就业。如果2000年经济增长速度达到8％，最多也只能新增就业机会640万人。

在如此严峻的就业压力下，在正规就业领域，城市和发达行业人才高消费就不是短时间可以完全消除的。与此同时，大量非正规就业便成了实际就业的增长点 吸纳了大量未经正规职业教育和培训的初高中毕业生，，形成人才低消费。无论是人才高消费还是低消费，都不利于提高劳动生产率，同时缩小了中职毕业生的就业空间。个别地方人事部门还对中职生就业限制在考生所在县（市），致使一些找到接收单位的毕业生也无法就业。虽然，近年来中等职业教育通过改革发展，办学条件改善，教学质量明显提高，但其就业中的专业技能和面向一线的优势却被供过于求的劳动市场淹没了。无疑这是造成以就业为主要目的的中等职业教育有效需求下降的原因之一。

（2）学费支付能力的制约。

根据1999年《职业教育年度报告》，中专学生学费已占到学校经常费的39.4％，职业高中占到25％。中专学费平均达到1500元，如果加上食宿和其他开支，三年至少1.5万～2万元。这对人均收入仅有2000多元的农村学生和城市低收入家庭构成比较重的负担。1999年江苏食品学校出现200名学生不报到的现象就是一个典型事例，其中由于经济困难不报到者占了28％；怕毕业后工作无望，准备打工挣钱而不报到者占了23％。内江经济学校对录取未报到170名学生调查结果显示：经济困难占62％，改上普高占15％，认为不包分配读了没用者占35％。不少农村初中生不再上学，而选择学徒方式或外出打工挣钱。据某省调查，目前农村职业教育资源闲置1/3。一方面教育资源闲置，一方面50％的初中生没有学上。由于学校经费少，收费高，学制长，部分学生上不起学，是中职有效需求不足的第二个原因。

（3）高中阶段教育非增量调节。

1994年开始，随着经济发展、人民生活水平的提高，高等教育招生规模逐步扩大，在经济发达地区出现普高热。为了适应现代化建设和国际竞争的需要，调整高等教育比例过低的不合理结构，1999年中央提出了高校扩大招生，2010年实现高等教育大众化的战略目标，这无疑是一个正确决策。同时，为提高国民整体素质和教育水平，中央还提出了提高高中阶段教育普及程度的要求。然而，后一个要求在一些地方并未得到全面理解，而错误地认为只是发展普通高中。在这种情况下，作为高中阶段的重要组成部分——中等职业教育没有相应发展政策，而普通高中在高校扩招的驱动机制下迅猛发展。在高中阶段有限生源的条件下，没有实现增量调节，不但高中阶段教育负增长，而且中等职业教育下滑加剧，成为中职有效需求不足的第三个原因。

2.供需错位，潜在需求未能转化

职业教育的人才供给和社会、市场需求存在不可避免的供需错位现象。由于经济体制改革、经济结构调整和科技发展的步伐不断加快，职业教育改革相对滞后，致使供需错位，相当部分的职业教育潜在需求未能转化为现实需求。

表现之一，专业结构与当地产业、行业人才结构不协调。不少城镇职业学校热衷于社会热门的“金（金融）银（银行）财（财会）保（保险）”类专业，而对需求量大的一线生产、服务专业不努力办好，造成好招生的难就业，好就业的难招生。

1997年职业教育年度报告显示：当年一、二、三产业就业结构为50∶24∶26，而同期中职专业结构为9∶39∶52。如此结构对经济贡献必然要大打折扣，对毕业生个人收益也同样会产生影响。据美国国家职业教育中心研究成果，如果普通教育毕业生的工资系数为1，则职业教育毕业生工资系数专业对口时可达到1.2，不对口时可能低到0.8。

表现之二，目前多数学校的教育质量不够令人满意。学校条件差，设备技术含量低。1998年辽宁省职业高中办学条件达标率中，实验室占地面积和分组实验达标率分别只有31.36％和25.62％；河南省102所农村职业高中，只有50％的学校有图书室，平均藏书5000册。教学内容、方法普遍比较陈旧。文秘专业课程改革课题研究所对28所学校、60家企业作调查表明，29.9％的教师认为教材先进性一般，24.7％的教师认为缺乏先进性，54.9％的学生认为教学内容陈旧，与当前科技发展和职业实际不符。1999年中等职业教育师资本科达标率差距很大。中专为69.93％，职业高中为40.53％，与此同时，教师教非所学情况也比较严重。教学质量不高，也是部分学生不愿上、留不住、上了不满意的重要原因。

表现之三，学制单一化、全日制化、非培训化，难以满足企业和个人需求。城市发达行业需要的高中后（非高等教育）职业教育发展受到限制，农村学生需要的短学制、职业培训、半工半读模式缺乏。浙江离县，原有一所2年制职业高中办得不错，另外一所3年制技工校办得萧条。去年，职高改为3年制，技工改为2年制，结果前者走了下坡路后者火了起来。3年为主的划一学制限制了需求空间，使职业教育的市场变得十分狭窄。

3.面向市场办学学校缺乏服务与支持

学校面向市场办学是方向，但市场信息、中介服务、研究机构十分欠缺，学校缺乏这些必要信息与服务不但质量难提高，就是生存都有风险。以供求信息为主要内容的地方职业教育统计、调查资料奇缺，职业教育的发展规划和调控方案缺乏基础数据支持。

投入不足是长期制约职业教育提高质量的“瓶颈”。1999年职业高中生均预算内公用经费只有228.58元与普通高中的227.22元，几乎相等。中等职业教育成本一般是普通高中的2～3倍，这是国内外测算的结果，也是不少国家职业教育生均拨款高于普通高中的依据。以普通教育的经费标准，要办出职业教育的特色是相当困难的。在职业教育法关于行业、企业办职业教育义务并未落实的情况下，政府再不增加投入，职业教育就成了“无米之炊”。以此为出发点的一些“国有民办”改革，也只有昙花一现.得不到办学主体的拥护。

职业学校的生存发展外部环境固然困难，内部环境也是困难重重，服务体系严重滞后，管理较为粗放。

总之，政府还没有适应在市场经济条件下管理职业教育的新办法，尚未形成政府调节和市场调节的合理分工与默契配合。

二、需要更新的一些职业教育观念

1.多元化的办学体制

在经济体制变革中，劳动者个人成为劳动力资源的所有者，其对自身劳动力有完全的自主权，凭借自身劳动在劳动市场中获得报酬。新体制下，企业不再依附于政府，而成为经济活动中的法人实体和市场竞争的主体，在劳动市场中处于买方地位。劳动者个人和企业主体地位的确定，使其自身具有了各自的经济利益原则和行为准则。政府、企业和个人作为职业教育的办学主体，其在职业教育中的行为方式，个人、企业、政府的相互关系也发生了转变，从而引发办学体制的改革。

过去企业可以遵循政府的行政指令，以社会效益为主办学，现在变为以企业自身利益为主办学，其次照顾行业利益，最后才能兼顾社会利益。过去学生、家长不直接分担教育成本，也没有更多的选择余地，现在面向市场就业、交费上学，自然要权衡利弊，自主选择教育途径、学校和专业。过去学校设有自筹经费的责任，没有承担招生与学生就业风险的责任，所以也没有今天争取办学自主权的动力。在社会主义市场经济下，多元办学主体的总体利益一致，因此形成对职业教育的共同促进；由于参与角度和价值取向不同，各主体的参与在某种程度上起着相互制约的作用。相互促进有助于形成强大的发展合力，相互制约则可以保证发展方向兼顾各主体的利益。

职业教育多元办学体制是建立在就业和职业教育（不完全的市场）两个市场的基础上，其维系的基点是各主体关系的“责、权、利对等”原则。市场经济主体趋利避害，社会公平要靠政府行为。市场规则要由政府制定。政府代表了社会利益，在协调多元主体关系中起着决定性作用。如何调动各主体积极性、如何兼顾各方利益，是政府在市场经济下，办好职业教育的第一位责任。政府的行为并不是随意的，职业教育法规定了办学体制的基本框架，政府对多元办学主体的协调要依法行政。

2.多样化的职业教育体系

职业教育的体系包括，层次、类型、专业、学制、办学形式等，它是职业教育在时空上的结构表现。市场经济下，职业教育体系取决于基础教育的普及程度、多元办学主体的需求和劳动市场的需求。我国已基本普及九年义务教育，正向高中阶段教育普及化和高等教育大众化迈进，以初中后分流为主的小学后、初中后和高中后三级分流将在一段历史时期并存，多元办学主体的需求是多样化的、不断变化的，劳动市场的需求也是多样化和不断变化的。所以职业教育体系的主要特征是多样化、灵活性和发展性。对于我国这样一个发展不平衡的大国，对于“经济成分、利益分配、生活方式、就业方式多样化”的社会转型时期的职业教育，尤其应当具备上述特征。

在规划体系中违反规律的现象在我国职业教育发展史中有不少教训。违反规律的现象之一是：有观点认为职业教育发达国家和地区的体系是完美的，因此择其善者而从之。有照搬德国、日本的，也有照搬美国的，有欠发达地区照搬发达地区的，也有农村照搬城市的，还有劳动密集行业照搬技术密集行业的。由于不适应本国、本地区、本行业的劳动市场需求而屡屡失误。其实，职业教育体系本来就没有最好的，只有最适应本国、本地区、本行业实际的，才是可行的。

违反规律的现象之二是，出于管理方便，不尊重多元办学主体需求，将体系做简单划一的处理。这种情况往往带来职业教育的地区、行业特色的丧失、职业教育市场空间的自我收缩和办学主体积极性的下降。这种做法，实际反映了部分决策者非此即彼的工业经济思维，在知识经济时代越发不合时宜。

违反规律的现象之三是，虽然注意了体系的影响因素，但将其一一对应，静态处理，使体系僵化而失去灵活性。有些决策者片面强调体系的规范性，而忘却了规范性的目的是适应性。他们没有给体系留有发展的空间和弹性的余地，对于适应形势变化而进行的体系变革采取一律否定的态度。

改进现有职业教育的体系需要妥善处理改进原有模式和促进新模式成长的关系。对现有模式宜采取允许多种模式长期并存：适应高新技术的模式与适应劳动密集手工业的模式、专业以宽为主宽窄并存、学制长短并存、全日制与半工半读并存、以社区为依托的多专业学校和以行业为依托的少专业多层次院校并存、单一层次的学校与多层次学校并存、县市布局中航空母舰与联合舰队并存。

促进新模式成长：鼓励学历教育与培训教育、职前教育与职后教育、就业为主与升学为主一体化的地方社区职业技术院校；支持大行业特色突出、专业化程度高的多科职业技术院校（包括中职与高职）；鼓励以产教结合、半工半读、创业教育为特色，面向非正规劳动市场的职业学校等新模式。

3.适合国情的运行机制

新体制有其新的运行机制。首先职业教育发展的动力机制由供给驱动转变为需求拉动，既要适应企业法人的需求，又要满足公民个人的需求。有的国家提出职业培训以“用户”为导向，以“顾客”为中心，表达了同样的思路。其次，信息引导机制由行政信号为主转变为市场供求信号为主，企业、个人、学校的决策都要充分依据市场信息和科学有效的咨询服务。最后，宏观调控机制要靠市场机制和政府行为相结合，调控手段要靠行政、经济、法律相结合。

三、当前职业教育工作的几点建议

1.开拓市场，转化潜在需求，以需求为导向增加吸引力

我国初中毕业生高峰将在2004年出现，届时将有1900万，按城市80％升学率、农村50％升学率计算，初中毕业生高中阶段升学率可望达到60％。由于普通高中热，目前高中阶段生源，绰绰有余，扩大新的生源市场的任务将大部分落在职业学校方面。职业学校不但要扭转滑坡局面，还要开创转化潜在需求、扩大规模的新局面，任务十分艰巨。

原有的市场占有率要保住，潜在的市场要开拓，必须解放思想，大胆改革以往的体系和办学模式。在城市，针对无法完成普通高中教育的高二、高三分流生源和高考落榜生，开通高中后非高等教育的层次（国际标准第4级）；在类型上要发展综合高中（国际标准第3级B类），两者均可利用中职教育资源承担。在农村，一要发展职业初中，其第四年可纳入中职；二要发展短学制职业教育和培训（二年制和一年以下的职业培训）；为减轻农民负担，要大力倡导“创业实践”和“半工半读”模式。通过改革，一方面转变中职学制单一、培训薄弱、不适应非正规劳动就业的不合理结构，另一方面为经济发达地区职业教育向高中分流做准备。同时要加强职业指导、创业教育和就业安置服务，宏观调控专业设置结构、学校布局结构，提高质量，尽量消除供需错位的现象，提高职业教育的适应能力和吸引力。

2.落实职业资格和劳动预备制度，以就业准入制度增加职教发展推动力

劳动就业制度和劳动市场政策，是形成职业教育发展框架的基本条件，合理的政策、制度也是职业教育发展的重要推动力。1994年中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“实行学历文凭和职业资格证书制度”。《劳动法》第六十九条规定“国家确定职业分类，对规定的职业制度职业技能标准，实行职业资格证书制度”。1998年劳动部制定了劳动预备役制度。2000年7月劳动部规定，对规定的技术工种，实行职业资格鉴定合格者方能录用的劳动市场准入制度。这些制度的实行促进了职业教育的发展，提高了职业教育的质量，提高了劳动者素质。然而，制度的实行未能覆盖所有劳动岗位，一些企业在执行中还有不少折扣。同时，社会中重学历、轻技能的传统观念还比较顽固，致使人才高消费和人才低消费并存，挤占了中职毕业生的就业空间。因此，各级政府应当认真落实职业资格和劳动预备制度，把好劳动市场入口关，以强大的就业准入制度为推动力促进职业教育发展，形成就业制度与职业教育发展相互促进的良性循环。

3.调动行业、企业、个人等的多元办学主体的参与动力

落实《职业教育法》关于“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”规定，基本经验一是要支持有能力的大企业办好本企业的职业学校和培训中心，二是要支持职业学校与行业、企业搞好联合办学。关于大企业办学，根据国外经验、企业员工需求量和企业财力是完全可行的，应当制定政策规定一定规模的企业必须负责办好面向企业职工和后备职工的职业教育。对于联合办学各地都有些成功经验，尤其是经济发达地区。在新形势下，联合办学成功的关键是要做到使企业在办学中“责权利”对等。青岛、宁波等地的经验就是政府将企业作为职业教育的合作伙伴，为企业与学校合作牵线搭桥、提供服务。对积极参与职业教育的企业给予各种支持和鼓励。对企业办学与教育部门办学一视同仁，企业参与职业教育基金管理，对自办职业教育的企业给予经费偿还。

目前需要通过调研，制定有关三资企业、乡镇企业和其他非公企业的实施职业教育义务和责任的相关政策。

学校要采用新办法与企业联合办学，不断丰富办学形式和内容。普遍建立企业参与的办学管理委员会。不是把学校都交给教育部门，而是把责任交给企业；对于个人接受职业教育应采取鼓励政策；对艰苦行业的学生制定优惠政策；对农业专业学生实行政策倾斜。使接受职业教育的学生家庭减轻负担。职业教育要进一步向西部地区、农村地区、弱势人群扩展，制定和完善优惠政策。

4.改善政府行为，制定有效政策措施，增加宏观调控力度

首先要强化各级政府依法治教的行为。应《职业教育法》的落实情况进行执法检查，对加强地方职业教育配套法规建设。各级政府应按照《职业教育法》的规定做好职业教育规划，将其纳入国民经济和社会发展规划，并制定必要的政策和保障措施。

其次在经济转轨、社会转型期，职业教育发展遇到严重困难的时期，政府宏观调控的力度应当加强。德国东部在经济转轨期、俄罗斯在体制转变职业教育陷入困境期，韩国在高等教育膨胀职业教育下滑阶段均采取了强有力的政策措施。当前我国迫切需要在职业教育的发展导向、调动办学主体积极性、优化职业教育资源配置、协调职业教育管理体制、加强职业教育教学改革等方面创造良好的政策环境，规范职业教育的市场环境。在政策工具选择方面，应更多采用经济、法律、信息引导等非直接调控政策，除在市场机制不适应的领域不要过多采用行政直接干预手段。

第三，要组织和加强对职业学校的社会服务。在劳动市场信息、职业指导、职业教育科学研究、课程开发教材建设、师资队伍建设和教育信息化等方面提供社会化服务，包括建立健全必要的政府服务机构，成立中介机构和组织开展社会化服务。

参考文献与书目

［1］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议.

［2］2000年经济分析与预测，经济科学出版社，1999年.

［3］教育部职业技术教育中心研究所. 职业教育年度报告，1999年.

［4］中国教育报2000年11月7日.

［5］教育部职业技术教育中心研究所. 职业教育年度报告，1997年.

［6］德国技术合作公司对中国职业教育的评估报告.

［7］中国职业技术教育，1998年—2000年.

［8］王湛副部长在全国骨干示范性中等职业学校建设研讨会上的讲话，中国职业技术教育，2000年9月.

［9］教育部职业技术教育中心研究所. 职业教育研究动态，1999年—2000年.

[1] 本文原载于《教育发展研究》2001年第2期，并由《中国职业技术教育》转载。