职教改革前沿探索：国外职业教育办学体制比较研究

国家职业教育体系的建立，既不是政治的决定，也不是筹划设计的产物，而是经历长期历史演进才形成的错综复杂的结构。它受政治、经济、文化等多种因素的影响。认清这些特定的国情和社会结构，就很容易理解不同模式但组织有序的职业教育体系。

一、各国职业教育办学模式的划分

职业教育办学体制作为一种社会行为体系，可以按其核心特征作为分类标准。一种体制的核心特征是由其内部结构决定的，在与整个社会交流中起着调节规范的作用，据此可以解释其行为模式。办学体制的核心特征就是办学主体对于职业教育体系的调节模式。用历史比较的观点分析，各国职业教育体系可以分为传统模式、自由市场模式和通过行政结构协调的模式。

传统模式是指以手工业学徒为代表的职业教育模式。这种模式工业革命之前就已存在于欧洲一直流传至今。这种模式是手工业自身对其劳动力的再生产过程。这种学徒培训是由手工业企业（包括家庭企业）承担的，学徒个人需交纳一定费用，或通过学徒期的低工资劳动补偿部分培训费用。在这种模式中，企业自制组织行会负责职业培训的标准、规划、实施和考核等各种管理和控制，以及与社会各方面的协调。

自由市场模式直接由企业对劳动力的要求和劳动市场对职业技能的需求决定，主要出现在英国和日本等国家。就业者个人的主动性，一方面靠私人企业和其他培训机构的工作，实际上较少受到国家相关规章的约束。这种模式的培训数量是由市场供求关系决定的，实际取决于用人企业的需求；培训的内容与标准是由用人企业根据自身工作岗位要求制定的；培训的费用一般由接收培训人员的企业承担。因此，把培训与生产紧密结合，把培训成本限制在最低限度是这种模式的一个基本特征。

行政管理模式是建立在国家颁布的有关法律法规的基础上，一般由国家行政机关单独管理。这种模式具有很强的学校教育特征，也是当今世界应用得最为广泛的一种培训模式。这种职业教育供求关系是靠国家行政计划结构来平衡的；其内容、标准，不是由企业需求决定的，而是更多地考虑了个人和社会的要求；教学过程的计划、组织和控制在很大程度上以行政命令的方式来实施；办学经费主要由国家财政支持。

一种调节模式决定一种相应的职业教育培训模式，如果两种或两种以上的调节模式结合运用，就可以形成若干种混合模式。以市场调节主导的，同时结合部分国家干预的“合作式”职业教育模式就是一种混合模式，如德国双元制、英国的工学交替制、日本的产学合作制等。实际上各国职业教育模式很少以上述某一种单一模式存在，往往是多种模式并存的。但各个国家的职业教育模式中总有一种起主导作用的模式。主导模式一般既有某一基本模式的特征，又有与其他模式相结合的辅助特征。

二、国外职业教育办学体制的影响因素

1.职业培训的传统

现代职业教育的前身是行业承担的学徒培训，国家在工业革命后如何对待行业的地位、作用，影响了职业教育办学体制的发展。英国1760年工业革命后，大工业兴起、农村劳动力大量进入城市，带有封建色彩的行会被大量新法规约束，手工业培训被限制在城市中，行会在职业教育中的作用无法继续发挥，为自由市场化的培训模式创造了发展空间。法国也比较早地抛弃了传统的由行会确定的经济秩序。1776年法令规定，取消强制劳动，解散行会，实行自由主义的工商政策。1791年法律规定：“国内不存在任何社团组织。只承认有个人利益和一般公共利益。”在这一背景下，根据法国的国家承担教育的传统，职业教育就逐渐转化为国家主要承担的体制。法国的学徒培训被严格限制在传统的手工业和商业职业中。与此相反，在德国，旧的中产阶层的自我管理组织——行会，在采用了手工业自由政策后，大部分被保留下来，并在经济和社会生活中发挥重要作用，特别是在职业教育中继续发挥主导作用。

2.工业化中技能发展路线的选择

在工业化进程中所有国家都面临一个重要问题，即如何满足工业发展对劳动者技能的要求，如何平衡生产岗位对技能的需求与劳动者技能供给的平衡关系。作为工业化的先行者英国和美国，由于当时教育普及程度低采取了“低技能平衡”路线，而第二批工业化国家德国和日本则采取了“高技能平衡”路线。“低技能平衡”路线的特征是：个人认为职业教育和培训成本超过收益，他们着眼于短期收益；企业注重短期效益，认为劳动力流动性大，培训成本高、风险大也不愿意承担；而政府又不愿意干预企业和市场。他们通过福特方式，细化劳动分工，简化劳动技能；促进劳动力在流动中竞争等措施满足岗位需求。“高技能平衡”路线特征是：通过获取高工资、稳定就业和其他福利，使个人认为职业教育与培训的收益大于成本；企业注重长期效益，认为劳动力流动性小，承担培训对长期的创新和提高竞争优势有利；政府则鼓励个人接受系统的职业教育培训，支持企业的职业培训行为。他们通过建立企业内部劳动市场、稳定劳动力流动、优化劳动组织、拓宽劳动者技能等措施维系技能的供需平衡。德国和日本的“高技能平衡”路线实践结果，至少在提高一线劳动者素质方面是成功的，在支撑工业化进程中的制造业领域是适用的。不同的技能平衡路线体现了对职业教育不同的价值观，而不同的价值观则决定了不同的职业教育发展模式和制度结构。

3.政治经济体制的影响

职业教育体制是一个国家政治经济体制的一部分，它是受到政治、经济因素制约的。美国是自由市场经济国家，政府对企业行为实行最小干预，工会组织在国家决策中没有多大影响力，因此，作为职业教育多元办学主体之一的工会，对国家和私人企业的职业教育行为就难以制约。而德国是社会市场经济国家，在包括职业教育的重大决策中就可以发挥企业行会、工会和政府的社会伙伴的合作决策机制。对于中央集权的市场经济国家，政府在职业教育中就会承担更多的义务，同时在决策中具有更大的决定权。同样，执政党比非执政党对职业教育，有更大的政治影响力。作为国家政治经济制度的重要组成部分，劳动就业制度，特别是企业用人、就业和劳动市场政策，也是决定职业教育体制的一个重要因素。

4.与职业教育培训体制相关的文化

与职业教育培训相关的文化是职业教育体制的间接影响因素。主要包括三个方面。

一是职业教育的价值观，包括对职业教育地位作用的认识。广大企业与个人能否长期向职业教育投入，取决于社会对职业教育和培训的普遍看法和共同理解。有效合作关系的基础在于不同办学主体之间对共同事业的统一认识。有的国家将职业教育看作是经济发展的“秘密武器”，有的国家只是把职业教育当作救济贫困人口的工具。

二是社会参与、社会民主的文化。职业教育体制从根本上讲是一种社会合作体制，核心是政府与企业和个人的合作关系。社会多方参与、集体协商的传统也是一个影响合作关系的重要因素。它影响各办学主体在决策过程中的参与性质和参与程度，从而影响合作伙伴关系的质量和体现出来的代表性和平等性。

三是劳动文化。因为一个国家的职业教育体系是不同国家特有的“劳动文化”的组成部分。尤其发展中国家职业教育体系的构建过程，就是对该国劳动文化的一个复杂的适应过程。劳动文化主要包括职业文化和企业文化，这也是影响职业教育办学体制的间接影响因素。在欧洲尤其是在德语国家，大家都崇尚职业文化。职业从历史上看，是社会关系中的中心环节。职业的“角色特征”对于规范和构建社会成员之间的关系起了决定作用。从这个角度说个人身份的发展状况与专门的职业角色的关系十分密切。同时，高度专门化的劳动分工，对劳动者提出的要求是非常严格的。学好一门职业，精通一门职业，被大多数人视为理所当然，职业教育有较高的社会声誉和普遍的社会认同感。在日本普遍崇尚的是企业文化，职业的专门技能和组织技能，人际关系都是在企业形成的。由于内部劳动市场、终身雇佣制和年功工资制，个人生存、发展与企业紧密相连。日本的企业，特别是大企业在职业教育与培训中的主导作用就不言而喻了。

三、国外几种职业教育办学体制的典型模式

1.德国模式

德国职业教育最主要的形式是“双元制”职业教育。其显著特征是：私人办的企业为“一元”，主要由国家办的职业学校为另“一元”，两者联合办学，而且企业在“双元制”职业教育中处于主导地位，发挥着主导作用。德国职业教育体制的核心，正如乔治教授指出的：“私人培训市场和国家职教法规有机结合，形成一个职责和任务分工十分明确的整体。”

（1）企业在德国职业教育中的这一主导作用在办学体制上主要表现在以下三个方面：

一是企业承担了德国职业教育的大部分费用。以中等职业教育的“双元制”职教为例，1995年，德国西部地区的培训企业为职业教育支付的培训费用总计408亿马克。国家（包括联邦和各州）只承担“双元制”职业教育体系中职业学校的费用，1995年，国家为德国西部的职业教育的总支出为102亿马克。这意味着，企业为职业教育支出的费用是国家支付费用的4倍。

企业支付的职业教育费用包括四个方面：用于学生的生活津贴及社会保险；用于实训教师的“人头”费；用于培训的设备购置费；用于培训的教材购置、劳保及管理费。

二是培训企业是“双元制”职业教育的法人，负责招收学生。学生必须与培训企业签订德国私法范畴的《职业培训合同》。《职业培训合同》规定了培训企业和学生双方各自的权利与义务。

企业培训必须遵循1969年颁布的适用于全德培训企业的统一的《联邦职业教育法》及《手工业条例》、联邦政府颁布的《职业培训条例》和《职业培训合同》。根据上述有关法律和法规的规定，培训企业必须保证学生在职业学校学习的时间，但学生与职业学校之间不存在法律契约关系。

三是行会在“双元制”职业教育中的作用。各个企业经济利益的代表——根据公法建立的行业协会，对企业职业教育的运行实施监督。包括对企业培训资格和企业实训教师任职资格的审查，《职业培训合同》的登记注册、更改和注销，学生期中考试和结业考试的实施，涉及具体培训措施的法规的公布，向企业和学生提供咨询，等等。

从政治上说，德国基本法出于平衡社会各方政治利益的考虑，在战后经济发展中执行所谓“国家最小干涉性原则”，即国家只对其必须干预的地方进行干预，以达到限制国家影响的目的。这一制定法律与政策的基本准则，在职业教育领域里的体现是：保证企业在处理职业教育有关问题上的相对独立性。

（2）政府在职业教育中的作用。

一是政府根据《联邦职业教育法》对职业教育进行宏观管理。州政府根据《学校法》负责“双元制”在职业学校中的教育的管理和经费支出，同时负责全日制职业学校教育；联邦政府负责制定指导职业教育发展的《年度报告》，颁布《培训职业》（专业目录），审批颁布行业提出的《企业培训大纲》，并通过资助、组织典型实验推进职业教育改革。

二是双元合作的社会分担职业教育、共同管理职业教育的原则，需要大量的协调工作。企业成为在决策中起决定作用的办学主体，而企业却不一定能满足社会公平和个人发展方面的要求。德国工会要求政府对职业培训政策发挥更大的主导作用。联邦教科部是负责职业教育立法、规划、研究和协调各经济部门的职业培训工作的。在联邦设有职业教育总委员会，其中联邦政府、州政府、雇主、雇员各有1/4的席位的表决权。在州均设有职业教育委员会，由行政部门、雇主、雇员、教师代表组成，对职业教育的重大事宜进行决策咨询。

三是通过研究和服务体系，提供职业教育的支持与服务。政府教育部门通过联邦职业教育研究所和州教科所，开展职业教育的政策研究和教学研究、开发、推广工作，促进职业教育的改革和质量的不断提高。政府劳动部门开展劳动市场研究，为职业教育发展提供决策咨询信息服务，通过遍布全国的180多个劳动局及附设的职业信息中心为学生提供职业咨询与指导。

2.美国模式

美国目前实行12年义务教育，所有中等层次的职业教育均在公立中学实施。独立中等职业学校很少，但有32％的中学毕业生要修习一定数量的职业课程。通常半天学习职业课程，半天学习普通课程。高中后职业教育分为两类：一类是两年制的公立的社区学院，可提供就业准备教育或4年制学位课程前两年的教育；另一类有6400所非大学性质的、私营的中学后教育机构，主要提供职业技术教育。

（1）政府在职业教育中的作用。

第一，举办公立职业教育机构。这一职责主要由州政府和地方政府负责。在高中阶段职业教育学校和课程中，以政府举办为主体。在高中后职业教育结构中，在实施主体社区学院的举办中，2000年1157所社区学院中公办977所，占84％。从社区学院经费来源看，1999年经费来源中联邦政府占5％，州政府占40％，地方基金占16％，学费占21％，其他占18％。由于私立学校学生要支付100％的教育支出，多数中低收入家庭无法承担，政府办学则采取低额学费和对经济困难学生补助的方式，满足了大部分学生接受职业教育的需求。

第二，实行社会参与管理，学校自主办学的体制。美国职业教育，由联邦、州、县三级教育部门管理。联邦一级设有职业教育咨询机构，由工业、商业和劳工各界代表组成，主要职责是对政府及教育部门提供咨询和政策建议。职业教育管理权限主要在各州，州政府在职业教育的政策、体制、培训业务及财政等方面管理拥有自主权。州一级职业教育咨询机构协同教育部门制定本州职业教育计划、规定培训业务标准（如课程设置、培训目标、师资聘任及校舍标准），并向政府提供有关职业教育的咨询。如威斯康辛州职业教育委员会由13人组成，其中雇主和雇员代表各1人；农民代表1人；中小学教育总监、大学委员会主任和州负责工业劳工事务秘书各1人；学生代表1人；社会代表6人。

在州以下由县教育行政机关根据州政府有关法规，在县职业教育咨询机构的协助下制定本县职业教育规划、确定教学内容，对职业教育机构进行督导并征收教育税等。县以下设学区，学区教育委员会直接组织管理公立学校的职业教育。威斯康辛州的学区职业教育委员会，由9人组成：雇主和雇员代表各2人；社会代表3人；学区管理人员1人；政府官员1人。其职责主要是：任命校长、聘任教师；制定政策和管理规章；提供经费和条件保障；确定课程和培训计划；为学生服务和协调学校与工商界的联系。

联邦、州、县职业教育咨询机构的各界代表，分别由总统、州长、县长任命。全国有10万人参加这个组织，在职业教育中占有特殊地位，起着重要的作用。这种体制充分体现了多元办学主体在投入和管理中的主体地位。

第三，采取立法和经费支持的方式促进职业教育发展和引导职业教育改革。美国教育行政是自下而上发展起来的，联邦不直接控制教育。联邦政府没有直接管理职业教育的权限，仅通过立法和援助拨款将职业教育的政策渗透到地方。20世纪80年代末，美国劳工与经济界经过多次调查认为，美国国际竞争力下降与劳动者素质低紧密相关，对教育和培训提出尖锐的批评。美国政府接受了相关的建议，进入20世纪90年代后采取了一系列改革发展职业教育的措施。

首先，从1991年开始实施《帕金斯职业和应用技术教育法案》，规定联邦政府每年向州政府和地方培训计划投资16亿美元，使学生获得科学知识和实用技能。这项资金以专项补助款形式分配，要求地方按至少1∶3的比例配套。同时要求9.4亿美元用于资助处于不利地位的群体接受职业技术教育。

其次，1994年4月通过《2000年目标法案》，对教育包括职业教育（知识和工作技能）确定出具有国际可比性的“全国性标准”，用以评估各州的教育，强化国家对职业教育的管理。为此，设立了“全国职业技能标准委员会”。委员会的宗旨是：促进产业界推出全行业的技能标准体系，负责确认7类职业的技能标准以供学校和企业采用。此举得到产业界的欢迎，到1994年同该委员会签约、接受资助设置技能标准体系的行业已有20多个。

最后，1994年5月制定了《学校——工作法案》，强化职前就业教育。这一法案提出实行高中2年级开始为期3年的学校职业教育加企业培训计划。凡完成计划授予高中毕业文凭和产业界认可的职业技能证书。该法案体现了教育界与产业界对强化职业教育的共识和学校与企业合作教育，培养高素质劳动者的新办学体制。

（2）产业界在职业教育与培训中的作用。

美国产业界在职业教育与培训中的作用，主要体现在对在职职工的培训，其每年约440亿美元的投入中，有400亿美元用于在职职工培训。正式的以雇主为主要支持者的培训中，68％的受训雇员年龄在25～44岁之间，25岁以下者不到10％（美国国家统计局1987年）。同时，企业支持的培训2/3用于大学毕业的员工身上，对大多数劳动者的培训是不足的。产业界的参与主要有以下形式：

第一，雇主通过担任咨询委员会成员，参与公立职业技术教育。大多数州的法律都把咨询委员会当作获得财政资助的必要条件之一。如果做得好，咨询委员会可以成为对项目质量有巨大影响的力量。然而实际上，它们的作用并不大。

第二，雇主参加与学校的合作教育。多数合作项目中，学生半日在学校学习，半日在企业参加生产实践。实际上，参加合作教育项目的职业技术教育学生，高中阶段的多于高中后阶段的。

第三，工商界通过直接“购买”培训，参与公立职业教育。公司“购买”培训的方式分为两种。一种是费用补偿，通常做法是支付雇员参加院校所提供的与就业相关课程的部分或全部费用。另一种是特定培训项目，公司为经过选拔的雇员提供专门技能的培训。公司与教育机构根据合同确定并提供这种培训，同时公司按协议付费。

3.澳大利亚模式

澳大利亚目前实行的是以高中后分流为主体的职业教育。职业教育的主体机构是技术与继续教育学院，目前共有287所。实施职前到职后、从初级到专科水平的多层次的教育与培训。每年参加职业培训的人数约100万，全日制职前培训的人数约14万。作为联邦制国家，澳大利亚的教育与培训由州政府负责。20世纪80年代末以来，联邦政府认为，加强职业教育是提高国际竞争力的手段，开始进行职教改革，其中涉及到的体制改革主要有以下几个方面。

（1）形成联邦政府在职业教育中的合力。

澳大利亚在20世纪90年代初，将教育部门与就业部门合并，同时对原由两部分别管理的技术与继续教育和企业学徒培训工作统筹管理。这一改革使教育与就业，学校与企业结合有了重要的制度保障。同时，成立职业教育、就业和培训咨询委员会，成员来自联邦和州政府官员，并吸收商业和产业部、工会全国委员会和国家培训委员会的代表参加。委员会直接向内阁提交报告并进行咨询和协调，保证各州共同参与政府的职业教育改革。

（2）以行业为依托，实施新的就业培训模式。

该制度使行业成为职业教育培训的政府伙伴。政府借助企业、行业的合作，建立“澳大利亚职业证书培训制度”，形成国家统一的、与工作岗位对应的教育与培训证书体系。这一制度将教育、培训、工作紧密结合，促进了职业教育机构、技术与教育协会、私人培训者、雇主和社区的合作与协调。

（3）确立行业、企业在职业教育中的主导作用。

1992年建立澳大利亚国际培训局，作为新的国家职业教育与培训的中央协调机构。培训局主要负责职业教育和培训的发展战略，制定3～5年的中期计划，并以国家计划为基础与各州政府职业和培训机构共同开发州际计划。它将负责接受联邦和州为职业教育和培训提供的基金，并根据有关原则向州一级的培训机构进行分配。培训局的主要任务是为行业参与职业教育提供机会。该局有许多行业的代表，可以使行业与职业教育界保持密切联系，以保证培训体系在宏观规划上能够反映行业、企业的需求。

（4）职业教育经费分担的投入制度。澳大利亚职业教育1997年投资组合为：政府49％，企业43％，个人8％。其中政府部分，联邦30％，州70％。

第一，政府投入。在技术与继续教育机构中，全部公共投入大约是每年25亿澳元，约占国民生产总值的0.5％。其中联邦政府提供了基建基金的65％，经常性基金的8％。

为技术与继续教育提供财政支持的主要责任在州政府。1992年，州和地方政府对职业教育和培训的投入是18.35亿澳元（占经常性基金的71％）和2.19亿澳元（占基建基金的34％）。

1991年以来联邦政府还提供了8.2亿澳元的职业教育与培训发展基金，对此各州也做了相应的配套经费支持。

第二，企业投入。1990年开始实行培训保障法，目的是激发企业对培训的承诺和投入。法律规定年收入22.6万澳元的企业应将工资总额的1.5％用于对员工进行职业资格培训，1991年近97％的企业依法办事。估计，企业培训开支约36亿澳元（大约是工资总额的2.6％）。

[1] 本文原载于《经济发达地区职业教育办学体制改革的理论与实践》（高等教育出版社，2004年8月），余祖光第一作者，刘建同第二作者。